El enfoque de derechos humanos en la normativa internacional
La violencia contra las mujeres es un problema estructural universal que, lejos de desaparecer, persiste y se transforma, de modo que, junto a la violencia más conocida, como las lesiones, el acoso o los insultos, surgen y conviven nuevas formas de maltrato, como la violencia digital o la violencia vicaria. Alrededor de la fecha del 25 de noviembre, Día internacional para la eliminación de la violencia contra las mujeres, se publican cifras que suponen un estigma para una sociedad que, pese a su empeño, no logra acabar con la subordinación y discriminación que sufre la mitad de su población, que no consigue erradicar la violencia contra una parte de su ciudadanía, en suma, que no alcanza a proteger a las mujeres frente a las agresiones que sufren por razón de ser mujer.
La respuesta jurídica frente a esta violencia parte de una premisa fundamental y básica: la violencia contra las mujeres constituye una vulneración flagrante de derechos humanos. Esta afirmación, que parece obvia, no ha sido aceptada de forma explícita sino en un tiempo relativamente reciente: se produjo en 1993, en el marco de una conferencia de la ONU sobre derechos humanos.[1] El mismo año, el artículo primero de la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer[2] definió la violencia contra la mujer como “todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada”, en lo que ha sido durante décadas el referente normativo en esta materia.
El enfoque de derechos humanos significa, por un lado, que la negación de los derechos fundamentales de las mujeres crea las condiciones para la violencia contra ellas y, por otro, que esta vulneración tiene una dimensión política ineludible.
Con ello, la violencia contra las mujeres abandonó el espacio íntimo, privado y doméstico, y se situó en el espacio público, tal como le corresponde; asimismo, su tratamiento jurídico ha seguido las pautas interpretativas de los derechos humanos y fundamentales, de las que se deriva la consiguiente responsabilidad de los poderes públicos. El enfoque de derechos humanos significa, por un lado, que la negación de los derechos fundamentales de las mujeres crea las condiciones para la violencia contra ellas y, por otro, que esta vulneración tiene una dimensión política ineludible, acorde con la vertiente objetiva de los derechos fundamentales, que exige de los poderes públicos una actuación positiva para hacerlos efectivos. De ahí surge, por tanto, la obligación del Estado de atacar las causas de la violencia contra las mujeres y de atender a su prevención.[3]
En el ámbito internacional, las recomendaciones del Comité para la eliminación de la discriminación contra las mujeres (Comité CEDAW, por sus siglas en inglés) han concretado la responsabilidad de los estados en relación con la violencia contra la mujer.[4] Además de la necesidad de adaptar la legislación estatal para que todas las formas de violencia contra la mujer sean castigadas, enumera una serie de medidas en materia de prevención, de protección, de investigación y de sanción, pero también de reparación, recogida de datos y coordinación. Además, el reconocimiento expreso de que las mujeres son sujetos de derechos exige que todas estas medidas se apliquen con un enfoque centrado en la víctima o superviviente.
Esta línea argumental tiene su exponente normativo más significativo, en el ámbito regional europeo, en el Convenio sobre la prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, de 2011, el conocido como Convenio de Estambul,[5] que constituye el referente imprescindible para la actuación de los estados signatarios, entre los que se cuenta España. Dicho convenio recoge las dos líneas básicas de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en esta materia, que son, en primer lugar, la consideración de la violencia de género como un grave atentado de los derechos más fundamentales de la mujer, entre los que se encuentra el derecho a la vida, la prohibición de torturas y de tratos inhumanos y degradantes, la integridad personal y familiar y el principio de no discriminación y, en segundo lugar, la identificación de las obligaciones estatales, utilizando el principio de la diligencia debida como criterio para valorar el incumplimiento de estas obligaciones. Partiendo de estos principios jurisprudenciales, el Convenio establece una serie de directrices, articuladas entorno a las tres P, es decir, la prevención, la protección y la persecución/punición, a las que se incorpora una cuarta, relativa a las políticas integradas. De este modo, el Convenio establece las obligaciones de los poderes públicos en materia de violencia de género, y, en la línea de la CEDAW, a partir de un enfoque centrado en las víctimas o supervivientes, fomentando el respeto y el empoderamiento de las mujeres y niñas.
España ha sido considerada pionera a nivel europeo en cuanto a su legislación relativa a la violencia de género.
Los límites de la definición de violencia de género en la legislación estatal
En España, la preocupación por la violencia de género surgió a finales de los años ochenta y principios de los noventa del siglo pasado, y se abordó a partir de dos líneas: por un lado, se endureció progresivamente la respuesta penal y, por otro, se impulsó la atención a las víctimas, tanto desde el punto de vista de su seguridad, como de sus necesidades psicológicas y asistenciales. Desde entonces, España ha sido considerada pionera a nivel europeo en cuanto a su legislación relativa a la violencia de género. A la regulación de la Orden de protección de las víctimas de la violencia doméstica[6] le siguió, al cabo de poco tiempo, la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género,[7] que ofrece una respuesta integral contra la violencia de género, que creó los juzgados de violencia sobre la mujer y que adoptó una serie de medidas que abarcan desde el ámbito penal al educativo, sanitario, social, policial, judicial y de medios de comunicación.
La Ley Orgánica 1/2004 asume la noción de violencia de género, a la que considera una manifestación de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres, y pone el acento en su carácter estructural. Sin embargo, su artículo 1 circunscribe la violencia de género al ámbito de las relaciones de pareja, cuando afirma que el objeto de la ley es “actuar contra la violencia que, como manifestación de la discriminación, la situación de desigualdad y las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres, se ejerce sobre éstas por parte de quienes sean o hayan sido sus cónyuges o de quienes estén o hayan estado ligados a ellas por relaciones similares de afectividad, aun sin convivencia”. Esta forma de violencia es la que, de forma generalizada, se ha identificado con la violencia de género, pero es solo una de sus manifestaciones; por ello, la limitación legal no resulta coherente con la noción de violencia de género, que se vincula a la discriminación y subordinación estructural de las mujeres, una conceptualización que justifica, precisamente, un tratamiento multidisciplinar e integral que sobrepasa el ámbito de lo penal, y que reconoce la violencia de género como una violencia que afecta a todas las mujeres y a la sociedad en su conjunto.
Esta carencia ha sido señalada por el informe del GREVIO, el Grupo de expertos en la lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica que evalúa la aplicación del Convenio de Estambul, en su informe de 2020,[8] y se ha intentado subsanar, por ejemplo, mediante sucesivas reformas del Código Penal o la aprobación de nuevas normas, como la Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual,[9] más conocida como Ley del “sólo sí es sí”, que introduce cambios en la definición penal de los delitos sexuales y refuerza una comprensión de las violencias sexuales desde una perspectiva centrada en las supervivientes y en la garantía de sus derechos.
A diferencia de la normativa estatal, las normas autonómicas incorporan una noción amplia de violencia de género, que no se circunscribe a aquella ejercida el ámbito de las relaciones afectivas de pareja, por lo que resulta más coherente con la normativa internacional.
La violencia de género en la legislación catalana: el reflejo de la normativa internacional
La normativa estatal convive desde su origen con la normativa autonómica, pues ya cuando se aprobó la ley integral estatal de 2004 existían en todas las comunidades autónomas programas, planes, organismos e incluso normas legales propias relativas a la lucha contra la violencia de género. Sin embargo, a diferencia de la normativa estatal, las normas autonómicas incorporan una noción amplia de violencia de género, que no se circunscribe a aquella ejercida el ámbito de las relaciones afectivas de pareja, por lo que resulta más coherente con la normativa internacional.
Cataluña asume en exclusiva las políticas de género, según dispone el artículo 153 de su estatuto de autonomía, lo que incluye “la regulación de las medidas y los instrumentos para la sensibilización sobre la violencia de género y para su detección y prevención, así como la regulación de servicios y recursos propios destinados a conseguir una protección integral de las mujeres que han sufrido o sufren este tipo de violencia”. Las actuaciones de la Generalitat se ven condicionadas por el hecho de que la violencia contra las mujeres es también una vulneración de derechos fundamentales y un delito y, en consecuencia, su desarrollo corresponde al Estado, conforme a los artículos 149.1.1º, 149.1.6º, y 81 de la Constitución. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha reconocido el carácter transversal e intersectorial de la política de género y ha dictaminado que, en caso de conflicto, debe primar la competencia específica por encima de la competencia transversal.[10]
Catalunya se dotó de una ley también pionera, especialmente tras su reforma de 2020. La Ley 5/2008, del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista,[11] asume la premisa fundamental que los derechos de las mujeres son derechos humanos, y entre ellos sitúa el derecho a vivir sin ninguna manifestación de esta violencia. Por tanto, entiende que la lucha contra la violencia machista es parte del proceso de las mujeres para hacer efectivos sus derechos. Este punto de partida explica la elección del título de la ley: no solo la erradicación de la violencia de género se formula como un derecho de las mujeres, sino que, además, se utiliza el término “violencia machista”, con lo que se intenta romper con la idea de que la violencia contra las mujeres se ejerce únicamente en el ámbito de la pareja.
En esta línea, en una clara afirmación de principios, el artículo 3 define violencia machista como aquella “violación de los derechos humanos a través de la violencia que se ejerce contra las mujeres como manifestación de la discriminación y de la situación de desigualdad en el marco de un sistema de relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres y que, producida por medios físicos, económicos o psicológicos, incluidas las amenazas, las intimidaciones y las coacciones, tiene como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico, tanto si se produce en el ámbito público como en el privado”. A continuación, la ley enumera las formas en que se puede ejercer esta violencia y, poniendo de relieve que la violencia machista no solo se manifiesta en el ámbito privado, incluye también todos los demás ámbitos donde se puede ejercer, en una lista no cerrada.
Pero, además, en consonancia con el Convenio de Estambul, la Ley 17/2020, que modificó la anterior redacción de la Ley 5/2008, incorpora nuevas perspectivas de análisis, de intervención y de comprensión de las violencias machistas. Incorpora, pues, el enfoque interseccional, que alude a la interacción de diferentes categorías productoras de desigualdades; en un intento de visibilizar todas las formas de violencia, enumera la violencia económica, la obstétrica, la digital, la vicaria y la de segundo orden, y entre los nuevos ámbitos donde se puede manifestar esta violencia, incluye, entre otros, el ámbito institucional.
La violencia institucional, que en realidad no sería propiamente un ámbito sino una forma de violencia, va más allá de la revictimización o victimización secundaria, ya reconocida el año 2008. Abarca, por ejemplo, las vulneraciones de los derechos sexuales y reproductivos, la violencia obstétrica, la negligencia o inadecuación de la respuesta ante casos de acoso ocurridos en las administraciones públicas o el uso institucional del falso síndrome enajenación parental. Además, recoge el criterio de la diligencia debida, que es la obligación de los poderes públicos de actuar con la celeridad y la eficiencia necesarias para prevenir, investigar, perseguir, castigar y reparar adecuadamente los actos de violencia machista, para proteger a sus víctimas y garantizar su acceso efectivo a los derechos, y permite evaluar el cumplimiento eficaz de las obligaciones estatales.[12]
La legislación catalana no solo aborda la violencia de género a partir del enfoque de los derechos humanos, sino que incorpora los estándares del derecho internacional en esta materia.
Con ello, la legislación catalana no solo aborda la violencia de género a partir del enfoque de los derechos humanos, sino que incorpora los estándares del derecho internacional en esta materia, como la debida diligencia, las garantías de no repetición y de no revictimización y, en particular, pone el acento en la prevención y reparación integral, que van mucho más allá de las respuestas punitivas, y que son una exigencia de la necesidad de poner a las víctimas en el centro.
Neus Oliveras
Profesora de derecho constitucional y miembro del Grupo de investigación consolidado “Territorio, Ciudadanía y Sostenibilidad” (2021 SGR 00162), Universitat Rovira i Virgili
[1] Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en junio de 1993, punto 18 de la Declaración y Programa de Acción (A/CONF.157/23, p. 7): “Los derechos humanos de la mujer y de la niña son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales”.
[2] Declaración aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, resolución 48/104, de 20 de diciembre de 1993.
[3] Véase M. José Añón. (2016). Violencia con género. A propósito del concepto y la concepción de la violencia contra las mujeres. Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, 33.
[4] Véase especialmente ONU: Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer (CEDAW). (2017). Recomendación general nº 35 sobre violencia contra la mujer, por la que se actualiza la Recomendación general nº 19. CEDAW/C/GC/35.
[5] Convenio sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, de 11 de mayo de 2011; fue ratificado por España el 1 de abril de 2014, publicado en el BOE núm. 137, de 6 de junio de 2014 y está en vigor desde el 1 de agosto de 2014.
[6] Ley 27/2003, de 31 de julio, reguladora de la Orden de protección de las víctimas de la violencia doméstica. (BOE, núm. 183, 01.08.2003).
[7] Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. (BOE, núm. 313, 29.12.2004).
[8] Primer Informe de evaluación de GREVIO sobre las medidas legislativas y de otra índole que dan efecto a las disposiciones del Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica (Convenio de Estambul). España. GREVIO/Inf (2020)19.
[9] Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de Garantía Integral de la Libertad Sexual. (BOE, núm. 215, 07.09. 2022.
[10] STC 159/2016, de 22 de septiembre, FJ2: “si existe un título específico que atribuye al Estado o a la Comunidad Autónoma competencia sobre una determinada materia la competencia sobre política de género pasa a un segundo plano pues, de lo contrario, quedaría desbordado el ámbito y sentido de este título competencial que no puede operar como título capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento”. Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Catalunya 17/2015, de 21 de julio, de igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
[11] Ley 5/2008, de 24 de abril, del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista. (DOGC, núm. 5123, 02.05.2008). Ha sido modificada diversas veces, entre otras por la Ley 17/2015, de igualdad efectiva entre hombres y mujeres, pero ha sufrido una reforma de gran calado mediante la Ley 17/2020, de 22 de diciembre, específicamente de modificación de la Ley 5/2008 (DOCG, núm. 8303, 24.12.2020).
[12] En desarrollo de esta normativa, en julio de 2022, el Departamento de Igualdad y Feminismos presentó el Protocolo marco por una intervención con la diligencia debida en situaciones de violencia machista.