La buena administración irrumpió en nuestro ordenamiento como un cajón de sastre que albergaba principios y derechos aparentemente inconexos. Más de dos décadas después de su consagración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, persiste la discusión sobre su naturaleza y alcance. No obstante, los operadores jurídicos han esclarecido su contenido esencial y extraído sus consecuencias prácticas más relevantes.

El presente trabajo analiza su origen, caracterización jurídica y, sobre todo, las manifestaciones que el Tribunal Supremo ha elevado a categoría de doctrina legal.

1. Origen de la buena administración

Dejando a un lado antecedentes más remotos, su reconocimiento a nivel europeo aparece en el art. 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea bajo el expresivo título de “derecho a una buena administración”, publicada en el entonces Diario Oficial de las Comunidades Europeas el día 18 de diciembre de 2000.

Su recepción en España no se hizo esperar. Siguiendo la estela del TJCE (hoy TJUE), encontramos referencias al “principio de buena administración” en nuestra jurisprudencia desde el año 1978.1 Pero su positivización en la Carta supuso un decidido impulso, y el legislador patrio la reconoció, entre otros, en los arts. 111.1 y 187 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE, núm. 264, 04.11.2003) y el art. 25.1 de la posterior Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE, núm. 261, 31.10.2007). No obstante, la doctrina ha defendido que la buena administración, siquiera de forma mediata, dispone de sólidas bases constitucionales,2 con cita de los arts. 9.2, 10.1, 23.1, 24.1, 105 b y c y, especialmente, los arts. 103.1 y 106 de nuestra Carta Magna (BOE, núm. 311, 29.12.1978, pp. 29313-29424). En el ámbito legal, es inevitable reseñar los arts. 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE, núm. 236, 02.10.2015) y 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE, núm. 236, de 02.10.2015) al reconocer derechos y principios tan unidos a la buena administración como: la buena fe, la confianza legítima y la lealtad institucional, el servicio efectivo a los ciudadanos, la participación, la objetividad y la transparencia, la agilidad de los procedimientos, el derecho a la información pública y el uso de las lenguas oficiales.

Por esta razón:

[…] todos estos principios difusos de actuación y funcionamiento de la Administración [refiriéndose a los consagrados en los artículos que hemos citado] quedarían aglutinados en el más amplio, como correlato, derecho de los ciudadanos a la buena administración, pues a la satisfacción de este derecho y a todos los demás derechos y libertades debe apuntar la actuación administrativa por mandato constitucional.3

2. Naturaleza jurídica en nuestro ordenamiento jurídico

Mucho se ha escrito acerca de la caracterización jurídica de la buena administración. Aunque existe consenso en calificarlo como derecho fundamental en el ámbito del derecho de la Unión Europea, la doctrina se ha cuestionado si es un derecho fundamental, un principio general del derecho, un mandato o un derecho subjetivo de los ciudadanos “de última generación” (en este último sentido, véase la Sentencia del Tribunal Supremo 940/2024 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Cuarta), de 29 de mayo de 2024 (Recurso 1262/2023)).

Personalmente, me parece muy acertada la conclusión de Lara Ortiz,4 que aprecia en su naturaleza una doble “connotación”: por un lado, es un conjunto de derechos, mayoritariamente subjetivos y con proyección en el procedimiento administrativo; por otro, es un principio jurídico-administrativo, que igualmente presenta una doble faceta, la eminentemente jurídica y la ética.

Como elemento aglutinador de derechos subjetivos, además de la equidad, audiencia y contradicción, motivación, responsabilidad o interdicción de la arbitrariedad, entre otros, hemos de incidir en su íntima conexión con el buen gobierno y transparencia, diligencia debida o incluso la calidad regulatoria, como nos recuerda Ponce Solé.5 En su vertiente de principio jurídico-administrativo, se erige en un parámetro hermenéutico que debe conducir a una exégesis del derecho respetuosa con la equidad, seguridad jurídica y objetividad. Y, en fin, ha de destacarse su potencial transformador para la consecución de la dignidad humana,6 conforme al art. 10.1 de la CE.

3. Implicaciones prácticas

Centrándonos en la dimensión práctica de la buena administración, debe destacarse su recurrente aplicación por el Tribunal Supremo. Bajo esta denominación, en numerosas ocasiones se han encauzado los derechos subjetivos anteriormente citados o, en términos más generales y con abstracción del nomen iuris del principio o derecho concernido, se ha utilizado para censurar actuaciones de la Administración que bien cabría calificar como “deshonestas” o de “mala administración”.7 Desde esta óptica, supone un auténtico valladar para los abusos de los poderes públicos y una herramienta esencial para embridar una Administración notablemente prerrogativista que, de esta forma, puede ser orientada hacia lo que debería ser el núcleo del derecho administrativo: el ciudadano al que está llamado a servir.

Veamos alguna de sus manifestaciones en la jurisprudencia.

3.1. Dilaciones indebidas

La Sentencia del Tribunal Supremo 458/2024 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda), de 14 de marzo de 2024 (Recurso 3050/2022) aborda un supuesto en que existió una tardanza “inexplicable” en la notificación al órgano ejecutor por parte del órgano económico-administrativo de una resolución parcialmente estimatoria del recurso. Esta demora otorgó a la Administración una notable ventaja, pues favoreció la ejecución de la resolución dentro del plazo previsto en el art. 150.7 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) (BOE, núm. 302, 18.12.2003), a pesar de que, lógicamente, pudo haber practicado la notificación al órgano ejecutor en idéntica fecha, o muy próxima, a la realizada al contribuyente, casi tres meses antes. Tras recordar la prudencia con que debe aplicarse la buena administración, da respuesta a la cuestión que presenta interés casacional con el siguiente tenor:

El desfase temporal entre la notificación del acuerdo del órgano económico-administrativo al interesado y a la Administración tributaria, sin que exista justificación razonable alguna ni concurran circunstancias objetivas excepcionales que justifiquen el decalaje constatado de tres meses, cuando además este ha sido buscado de propósito para procurar una ventaja a la Administración tributaria, vulnera el principio de buena administración en su manifestación de dilaciones indebidas y el derecho de todo obligado tributario a que las actuaciones de comprobación o inspección “se desarrollen en los plazos previstos en esta ley” (art 34.1.ñ LGT), por lo que procede reparar los derechos vulnerados y los perjuicios, en este caso procedimentales, sufridos por el contribuyente, en el sentido de que el desfase temporal transcurrido entre ambas notificaciones a los efectos de efectuar el cómputo del plazo previsto en el artículo 150.7 LGT debe considerarse como una dilación imputable a la Administración. (STS 458/2024, p. 18)

3.2. Eficacia

Siguiendo con el ámbito tributario, el Tribunal Supremo ha recordado la virtualidad de la buena administración al consolidar la doctrina del “doble tiro” en la Sentencia del Tribunal Supremo 1201/2025 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda), de 29 de septiembre de 2025 (Recurso 4123/2023). Conjuntamente con el principio de buena fe, el Tribunal Supremo rechaza la posibilidad de una tercera o ulteriores liquidaciones pues los principios citados:

[…] exigen, sin excepciones, que solo sea posible un segundo acto de liquidación en sustitución del primero que fue anulado, sin que la reiteración o ampliación a otros sucesivos, como el tercero u ulteriores, pueda concebirse como una especie de legítimo derecho subjetivo de la Administración a equivocarse una y otra vez, hasta que al fin acierte. (STS 1201/2025, p. 9)

Esta sentencia también vincula la buena administración, certeramente, con el viejo apotegma jurídico propriam turpitudinem allegans non auditur, esto es, que nadie se puede beneficiar de su propia torpeza, al resaltar que:

En conexión con la proyección al caso del principio de buena administración […] no se puede convertir en hábito, en el funcionamiento cotidiano de la Administración pública, la ausencia de consecuencias jurídicas adversas surgidas de los errores o descuidos pertinaces en el ejercicio de su actividad propia, cuando se manifiestan en actos que repercuten negativamente en la situación jurídica de los contribuyentes. (STS 1201/2025, p. 9)

3.3. Transparencia

La Sentencia del Tribunal Supremo 1119/2025 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Tercera), de 11 de septiembre de 2025 (Recurso 7878/2024) reconoció el derecho de la recurrente a acceder al código fuente de la aplicación informática BOSCO, desarrollada para que las empresas comercializadoras de referencia de energía eléctrica puedan comprobar si los solicitantes del bono social cumplen con los requisitos previstos para tener la consideración de consumidor vulnerable.

Con cita de la anterior Sentencia del Tribunal Supremo 940/2024 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Cuarta), de 29 de mayo de 2024 (Recurso 1262/2023), conecta el derecho de acceso a la información pública con el principio de transparencia administrativa y el derecho a una buena administración, conforme al artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que califica como uno de los denominados “derechos de última generación”.

3.4. Vinculación de los actos propios

Con gran tradición en nuestro ordenamiento jurídico, el principio o doctrina de vinculación de los actos propios se encuentra, asimismo, inextricablemente unido a la buena administración. Es la conclusión que alcanza la Sentencia del Tribunal Supremo 1931/2024 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda), de 9 de diciembre de 2024 (Recurso 441/2023) al apreciar las contradicciones del TEAR de Madrid que, en supuestos análogos al impugnado por el recurrente, había declarado su incompetencia, o incluso la Administración estatal se había allanado al apreciar que la competencia correspondía al TEAC.

En este escenario, ciertamente confuso, indica el Tribunal Supremo lo siguiente:

A la Administración, y, claro está, a los órganos económico-administrativos conformadores de aquella, les es exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que, más allá, reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente. (STS 1931/2024, pp. 8-9)

3.5. Imparcialidad

Respecto del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo de una obra ferroviaria, afirmó en la Sentencia del Tribunal Supremo 4916/2007 (Sala de lo Contencioso-administrativo), de 3 de julio de 2007 (Recurso 11377/2004) que no podía quedar a disposición de los interesados. Enfatiza la precitada sentencia que el derecho a una buena administración impone “que el asunto sea tratado imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”, pero aclara que en ningún caso conlleva “el derecho de los ciudadanos u Entes públicos a seleccionar arbitrariamente el procedimiento administrativo que consideren adecuado para satisfacer la salvaguarda de sus derechos e intereses legítimos […]”.

3.6. Motivación

La Sentencia del Tribunal Supremo 8746/2006 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Quinta), de 29 de noviembre de 2006 (Recurso 933/2003) ya recordaba la conexión entre la debida motivación de las decisiones de la Administración y la buena administración. Más recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo 1219/2024 (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda), de 8 de julio de 2024 (Recurso 402/2023), respecto de la denegación de la ampliación del plazo de alegaciones, insiste en que la motivación es exigible:

[…] no solo a la luz del principio de buena administración, sino también de los principios que informan la ordenación y aplicación del sistema tributario, se colige sin dificultad que la denegación de la ampliación del plazo alegatorio no es una actuación de la Administración puramente discrecional, sino que exige una motivación suficiente que valore la petición atendiendo a las circunstancias concurrentes y, en especial, si la negativa a la ampliación puede condicionar o dificultar las posibilidades de defensa del interesado. (STS 1219/2024, p. 14)

4. Consideración final

La buena administración ha dejado de ser un cajón de sastre retórico para convertirse en un derecho, principio y criterio hermenéutico vivo. Con el paso del tiempo, los operadores jurídicos deducirán de su aplicación nuevos derechos y principios que, en última instancia, servirán de escudo efectivo frente a una Administración prerrogativista. Pero, en la actualidad, también constituye una guía para dirigir el derecho administrativo hacia su efectiva “humanización” y alejarlo de la visión tecnócrata o burocrática que surge, con demasiada frecuencia, de su acrítica aplicación.

Miguel Pardo Castillo
Magistrado especialista de lo contencioso-administrativo en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Granada)

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1 Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1978 y de 19 de febrero de 1979.

2 Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime. (2014). El derecho fundamental a la buena administración en la Constitución Española y en la Unión Europea. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, 1(2), 73-93.

3 Tomás Mallén, Beatriz. (2004). El derecho fundamental a una buena administración. Instituto Nacional de Administración Pública. (p. 103)

4 Lara Ortiz, María Lidón. (2025). La buena administración como elemento esencial del Derecho Administrativo. Tirant lo Blanch. (pp. 47-54)

5 Ponce Solé, Julio. (2016, 3-5 de octubre). Los jueces, el derecho a una buena administración y las leyes de transparencia y buen gobierno [Ponencia]. VII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. Instituto Nacional de Administración Pública.

6 A este respecto, véase Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime. (2024). Dignidad humana, poder público y derecho administrativo. Tirant lo Blanch. (pp. 197-204)

7 Tomás Mallén (2004) nos recuerda que “en el inicial Código de buena conducta administrativa de 1998, el Ombudsman europeo intentó conceptuar el alcance de la ‘mala administración’, que reconducía a los casos de irregularidades administrativas, injusticia, discriminación, abuso de poder, falta o denegación de información y demoras innecesarias”.