Quin jurista municipal no s’ha enfrontat al cas del titular d’un bar, desnonat per impagament, que “s’endú la llicència a casa” i es nega a signar el document de traspàs? La transmissió dels títols habilitants per exercir una activitat (allò que tots coneixem com a “llicències d’activitat”) és una font inesgotable de problemes per als operadors jurídics, problemes que la normativa no ha resolt correctament i que la jurisprudència de vegades agreuja amb interpretacions aparentment contradictòries. I d’aquests problemes, el més habitual és l’exigència de consentiment del titular anterior, de “la signatura a l’imprès”, tradicionalment considerada un requisit ineludible que caldria revisar.

L’article 13 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL) exigeix que “el antiguo y nuevo constructor o empresario” comuniquin per escrit la transmissió de les llicències d’obres i d’activitats, prescripció que va assumir també el Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals (ROAS) amb el redactat següent de l’article 86: “els subjectes que intervenen en la transmissió de la llicència han de comunicar-ho per escrit”. També la normativa sectorial aplicable als espectacles públics i les activitats recreatives ho exigeix, i en aquest sentit ens podem remetre a l’article 36.4 de la Llei 11/2009 (“La comunicació … ha d’ésser efectuada conjuntament pels transmitents o titulars dels establiments ui els adquirents”) i a l’article 126.2 del seu Reglament, aprovat per Decret 112/2010 (“El canvi de titularitat dels establiments oberts al públic ha de ser comunicat pel transmitent i per l’adquirent”).

A l’empara d’aquesta normativa, sobretot de l’article 13 RSCL, moltes sentències exigeixen el consentiment explícit de l’anterior titular de la llicència d’activitat per tal que l’Administració pugui prendre coneixement de la seva transmissió, com per exemple les del TSJ País Basc 20/12/2000, TSJ Madrid 26/9/2002, TSJ València 29/1/2003, TSJ Castella i Lleó 25/04/2003 o TSJ Galícia 15/3/2007.
Podem matisar, però, la doctrina aparentment contundent que es desprèn d’aquestes sentències.

En primer lloc, perquè la legislació més recent no estableix aquest requisit formal. Estem parlant de l’article 3.2 de la Llei estatal 12/2012, de l’article 14 de la Llei 16/2015 (aplicable, atenció, a bars i restaurants), i fins i tot de l’article 64 de la Llei 20/2009. Podríem considerar que aquests articles de rang legal, per a les activitats incloses en el seu àmbit d’aplicació, han derogat una exigència formal que s’emparava exclusivament en unes normes de rang reglamentari (ROAS i RSCL), i per tant al meu parer aquests articles permetrien admetre en aquests casos les comunicacions o declaracions de canvi de titularitat, encara que no hi consti el consentiment del titular anterior.

Però és que, a més, la mateixa jurisprudència ha obert la porta a relativitzar aquesta exigència. Per exemple, la sentència TSJ Canàries 21/1/2000 recorda que l’incompliment del deure de comunicació de la transmissió no afecta la validesa de l’acte de transmissió; la del TSJ Múrcia 19/9/2001 donava validesa a la transmissió de llicència admesa per l’Administració sense consentiment de l’anterior titular, tot derivant a l’ordre jurisdiccional civil qualsevol discussió entre els particulars; o la del TSJ País Basc 21/9/2010 obria la porta que un ajuntament, a falta de la comunicació formal per l’anterior titular, pogués valorar altres documents que acreditessin la transmissió efectuada. Per no parlar de les sentències que, de manera explícita, vinculen la condició de titular de l’activitat a la de posseïdor del local on es desenvolupa l’activitat, que és allò que de fet constitueix l’objecte de la llicència (TSJ Madrid 14/12/2000, 15/01/2004 o 28/11/2006, TSJ País Basc 13/7/2001 o 10/10/2011, o TSJ Aragó 10/4/2003).

Però, des del meu punt de vista, l’argument més contundent a favor de la flexibilització d’aquest requisit formal són les mateixes conseqüències del seu incompliment, i és que ni la legislació ni la jurisprudència més estrictes consideren que hagi de tenir cap altre efecte que la solidaritat pel que fa als deures derivats de la titularitat.

O dit en altres paraules, res impedeix que el nou titular pugui tenir aquesta condició, almenys pel que fa als seus deures. En definitiva, en aquests casos la llicència seguirà desplegant els seus efectes, sota la titularitat d’una persona a qui l’ajuntament podrà imposar sancions, o a qui li podrà exigir l’aplicació de mesures correctores per adaptar-se a la normativa sectorial.

Arribats a aquest punt cal valorar, doncs, quin sentit té que l’administració competent mantingui indefinidament la condició de titular d’una activitat a una persona que “ni está ni se le espera”, quan a més té constància de qui és la persona que realment té aquesta condició, qui és el titular “real” de l’activitat. ¿No hauríem d’aplicar en aquest cas principis d’actuació administrativa com el d’eficiència, o bé el de proporcionalitat i menor restricció en la intervenció de les activitats dels particulars que estableix l’article 4.1 Llei 40/2015?
Aquesta qüestió mereix un estudi més profund que el que permet un apunt d’aquestes característiques, però a tall de conclusions considero que ens hauríem de plantejar des d’un altre punt de vista l’aproximació a aquesta matèria, tot oblidant el formalisme que hem heretat del RSCL de 1955, a partir dels elements següents:

En l’àmbit administratiu s’hauria d’imposar el caràcter real de les llicències (“la llicència d’aquest establiment”) enfront de postures pseudopersonalistes (“la llicència és meva”) basades en drets de l’àmbit privat, civil i mercantil. La legítima pretensió d’un titular desnonat per fer valer les expectatives econòmiques a què té dret com a titular d’una llicència d’activitat (“m’enduc la llicència si no em paguen”) no pot condicionar les actuacions administratives, que tenen com a únic objectiu intervenir sobre l’activitat que una determinada persona desenvolupa en un establiment determinat per garantir el compliment dels interessos generals, per exemple en relació amb molèsties, insalubritat, nocivitat/incidència ambiental, perillositat/seguretat… el pòquer del Reglament d’activitats molestes, insalubres nocives i perilloses (RAMINP), encara tan vigent malgrat tot.
La “transmissió administrativa” és, en realitat, una simple posada en coneixement, on els jutges civils o mercantils haurien de resoldre el conflicte econòmic sense valorar una decisió administrativa que, en realitat, no té cap substantivitat. Si un jutge decideix que el titular anterior tenia dret a un traspàs, el propietari o l’actual posseïdor de l’establiment hauran d’abonar l’import corresponent, sense que la signatura del document administratiu de transmissió hagi de tenir cap rellevància a aquest efecte. I l’eventual falta de pagament d’aquest traspàs no hauria de tenir tampoc conseqüències en allò que li interessa a l’Administració, que no és altra cosa que saber “qui” està exercint una activitat “allà”, i en quines condicions ho està fent per saber a qui imposar ordres o sancions. L’important per a l’Administració és, com hem recordat que apuntaven algunes sentències, “qui és allà” exercint l’activitat, és a dir, qui té la possessió de les instal·lacions on es desenvolupa.
Tant de bo la legislació i la jurisprudència donin eines clares i precises en aquesta línia, permetin que la condició de titular administratiu de la llicència deixi de ser una eina d’extorsió en l’àmbit civil o mercantil, i que les vicissituds de la condició de titular civil o mercantil no siguin més que un apunt en un registre administratiu. I que, en conseqüència, l’Administració competent es pugui dedicar a comprovar que les activitats, sigui qui sigui el seu titular en aquell moment, funcionin de conformitat amb la normativa.

Xavier Silvestre i Castejon
Lletrat consistorial de l’Ajuntament de Barcelona i president de l’Associació Catalana de Juristes de l’Administració Local