Los derechos de acceso a la red: un bien escaso de mucho valor económico

Evitar el calentamiento global es una prioridad, pero la transición energética debe ser justa. Ignorar sus efectos perjudiciales, como pérdidas de empleo en determinadas industrias o aumento de carga fiscal, puede hacerla naufragar. La revuelta de los “gilets jaunes” nos lo ha recordado.

Dos proyectos normativos recientes, el anteproyecto de ley de cambio climático y transición energética y la propuesta de circular de la CNMC por la que se establece la metodología y condiciones del acceso y de la conexión a las redes de transporte y distribución de las instalaciones de producción de energía eléctrica,(1) proponen respuestas radicalmente distintas sobre cómo afrontar ese reto.

El primero prevé en su disposición final cuarta que los titulares de centrales de generación eléctrica con carbón y nucleares que cierren durante la próxima década conserven sus derechos de acceso a la red de alta tensión. Una concesión condicionada a que conecten centrales renovables y suscriban un convenio de transición justa para todas las instalaciones de su mismo grupo societario, cuya fuente de energía primaria sea fósil o termonuclear. El acceso a la red, un bien escaso de titularidad pública, que permite transportar hacia los puntos de suministro la electricidad producida en una central, se mantendrá de esta manera en manos de las mismas empresas que lo obtuvieron hace décadas sin someterlo a nueva licitación. Se trata de 15.000 MW, algo más del 14% de la potencia de generación instalada a final de 2018.

El segundo(2) establece que el cierre de instalaciones de producción de potencia instalada superior a 200 MW dará lugar a un procedimiento de concurrencia competitiva (subasta) para otorgar la capacidad que haya quedado disponible. Lógicamente, el importe en €/MW que pueda alcanzar dicha subasta estará condicionado por la relación entre oferta y demanda de capacidad disponible en el momento que se celebre. A finales de abril existían proyectos de instalaciones de renovables, cogeneración y residuos con garantías depositadas por 150.000 MW, casi el triple de lo que requeriría cumplir el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima para 2030, lo que presagia una competencia dura.

Las cuestiones que esta divergencia de criterios entre el Gobierno y el organismo regulador suscita son varias. Por apuntar algunas: la diversidad de mandatos del Gobierno del Estado y de la CNMC; los mecanismos para buscar una articulación harmónica de los mismos, o la recta aplicación de la Directiva sobre el mercado interior de electricidad en relación con la organización del acceso a la red. Subyace a todas ellas la ponderación del interés general predominante cuando concurren vectores del mismo diferenciados. Así, el funcionamiento eficiente de los mercados, la existencia de una competencia efectiva o el compensar, en pos de la cohesión social, a personas y territorios afectados negativamente por el cierre de centrales motivado por la transición energética.

 

El Gobierno y la CNMC tienen mandatos distintos

Garantizar el correcto funcionamiento, la transparencia y una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos en beneficio de los consumidores y usuarios es el mandato de la CNMC. Ciertamente más limitado que el del Gobierno, que se debe a una visión omnicomprensiva de los diversos intereses que cristalizan en el interés general.

La creación de administraciones independientes se ha justificado en considerar esenciales determinados objetivos, desde la estabilidad monetaria a la citada efectiva competencia en los mercados, cuya consecución no debe verse condicionada por otras consideraciones, por importantes que estas sean. Que no se trata de una cuestión pacífica, lo atestigua la tensión durante años entre la Comisión Europea y sucesivos gobiernos españoles en relación con las competencias de la CNMC, respecto a los mercados de la electricidad y del gas, resuelta recientemente a través del Real Decreto Ley 1/2019. La previsión en el mismo de un mecanismo de conciliación entre Gobierno y CNMC, para asegurar la consistencia en el ejercicio de las competencias respectivas, es el reconocimiento de la dificultad de armonizar vectores distintos del interés general, interpretados por órganos con mandatos también distintos.

Sobre el papel, queda relativamente claro el engarce entre las orientaciones de política energética adoptadas por orden del titular del Ministerio para la Transición Ecológica y las competencias de regulación de la CNMC. Las orientaciones, adoptadas previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, son la materialización de las prioridades estratégicas del Gobierno. Al final, a falta de acuerdo en la interpretación de lo que signifique en el caso concreto tener en consideración dichas orientaciones, se levantará un acta en la Comisión de Cooperación correspondiente y la Circular normativa de la CNMC se publicará con un encabezamiento de “oído el Ministerio para la Transición Ecológica” que trae resonancias de la relación entre el Gobierno y el Consejo de Estado.

Un paso atrás en competencia puede impedir que la transición energética rinda todas sus potencialidades

Me parece que no es discutible que el contenido de la propuesta de Circular responde mejor a lo previsto en el derecho de la Unión Europea(3) que el anteproyecto de ley comentado. Tampoco lo es que la CNMC cumple, al regular en los términos en los que lo hace, con el objetivo que se le encarga como autoridad reguladora de promover la competencia.

Con relación a la ponderación del interés general, se debe valorar el importe económico que podría alcanzar la subasta de capacidad de acceso, que es razonable estimar en unos 600 millones de euros.(4) La Circular prevé que la cantidad recaudada será ingreso del sector eléctrico. También sería posible decidir una afectación distinta de los mismos y aplicarlos, de entrada, a dicha transición.

No subastar los derechos de acceso existentes, a efectos prácticos, impedirá que se incorporen al mercado nuevos entrantes en dichos puntos, ya que la capacidad de las redes es limitada, y mantendrá incólume la cuota de mercado de generación de sus titulares actuales sin que deban competir por ello.

No es la primera vez que en el sector eléctrico se plantean medidas que, con motivaciones diversas, suponen una compensación a las empresas establecidas. Tanto en la Ley 40/1994 de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, como en la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, se adoptaron unas de gran calado. La denominada moratoria nuclear en la primera, los costes de transición a la competencia en la segunda. En el primer caso, se trató de pagar por las inversiones realizadas en los proyectos de centrales nucleares que se paralizaron, esto es, por gastos ya efectuados. En el segundo, de compensar la disminución de ingresos previstos en el momento de aprobarse la instalación, precisamente, como consecuencia de implantarse mercados competitivos.

Por el contrario, el escenario que dibuja el anteproyecto de ley de cambio climático es de excepcionar las normas de competencia. Su objetivo, el que las empresas se comprometan a través de un convenio a asumir una parte de los costes —aún por concretar— de transición justa, para descargar en la misma proporción a los presupuestos públicos, para ayudar a personas y territorios afectados por el cierre de las plantas de carbón y termonucleares. Se utiliza, pues, una técnica empleada a menudo por el poder público desde las regalías del antiguo régimen: otorgar derechos exclusivos o monopólicos a cambio de un pago.

Más allá del resultado, hoy incierto, de la operación aritmética de sumar los ingresos que se dejarán de percibir y restar los gastos que, correlativamente, efectuarán dichas empresas, se da un efecto claramente indeseable. La transición energética, junto a la descarbonización, presenta un reto para los modelos de negocio de las utilities tradicionales de generación centralizada. Reduce las barreras de entrada al disminuir los costes iniciales de inversión y, mediante la digitalización, posibilita distribuir y multiplicar los puntos de generación en muchas unidades de menor potencia. Esta transformación radical, con ventajas para los consumidores, así como para la seguridad de suministro, se vería frenada sin haber dado ocasión a que el mercado estableciera o rechazara su viabilidad.

Enric R. Bartlett Castellà

Profesor de derecho público en ESADE Business & Law Schools, Universitat Ramon Llull

 

(1) Elaborada en mérito de la competencia que le atribuye el artículo 7.1.f) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en la redacción dada por el Real Decreto Ley 1/2019, de 11 de enero.

(2) Artículo 8.

(3) Capítulo VIII “Organización del acceso a la red” de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. En particular su artículo 32.

(4) El artículo 5 de la propuesta de Circular prevé como garantía económica para tramitar la solicitud de los permisos de acceso y conexión a las redes, 40€/KW instalado, que deberemos multiplicar por 15000 MW en liza.