Introducción

El 22 de septiembre el cuerpo electoral suizo acudió a las urnas para votar tres temas federales. Ese domingo, el cuerpo electoral tenía la posibilidad de pronunciarse sobre la iniciativa popular para la abrogación del servicio militar obligatorio, la cual fue rechazada por la mayoría de los votantes y los cantones. El cuerpo electoral también se pronunció mediante referéndum sobre la ley de epidemias y la ley que modifica la ley de trabajo. Los dos textos fueron aprobados.

Los votos del 22 de septiembre ponen en evidencia una de las características del sistema político suizo, basada en los mecanismos de democracia directa que han sido implementados y que forman parte de la expresión de la voluntad popular.

En este breve artículo queremos presentar los distintos modos de expresión popular directa consagrados en la Constitución federal suiza. Mencionemos que cada cantón dispone de su propia constitución y que cada uno de ellos puede legislar en la materia. La Constitución federal impone a todos los cantones consagrar el referéndum cantonal constitucional y la iniciativa popular cantonal en materia constitucional (art. 51 Const. Fed.). Paralelamente, cada cantón puede introducir otros tipos de referéndum y/o de iniciativa popular.

1. Titularidad de los derechos políticos

A nivel federal, la titularidad de los derechos políticos pertenece a los ciudadanos suizos mayores de edad (art. 136 inc. 1 Const. Fed.). Así, tanto la participación a las elecciones federales como el derecho de proponer y firmar iniciativas populares y referendos a nivel federal están incluidas (art. 136 inc. 2 Const. Fed.). Los ciudadanos suizos residentes en el extranjero disponen también de los derechos políticos (art. 40 Const. Fed.). En cambio, los extranjeros residentes en Suiza no pueden participar en las elecciones, votaciones, iniciativas o referendos nacionales. A nivel cantonal y comunal, los cantones pueden otorgar los derechos políticos a los extranjeros.

2. Mecanismos de democracia directa a nivel nacional

Podemos distinguir dos tipos de mecanismos: la iniciativa popular y el referéndum. Con la iniciativa se permite al cuerpo electoral elaborar una proposición y ser el primer actor de un proceso normativo, dándole el impulso inicial. El referéndum es, según los casos, obligatorio, y entonces se organiza en forma automática, sin que el cuerpo electoral tenga que realizar un pedido. El referéndum facultativo, por su lado, se caracteriza por su carácter opositor, ya que habilita al cuerpo electoral a pedir que un acto le sea sometido mediante votación para que él pueda decidir su aprobación o rechazo. En este proceso, el cuerpo electoral se pronuncia al final del mismo.

2.1 Iniciativa popular

A nivel federal, la Constitución prevé la iniciativa popular únicamente en materia constitucional. Es decir, que el cuerpo electoral puede proponer tanto una reforma parcial como una reforma total de la Constitución.

En la historia constitucional suiza, ha sido el primer mecanismo de democracia directa incorporado en la Constitución federal de 1848. En ese momento, la iniciativa soló se preveía para una reforma total del texto constitucional. Fue en el año 1891 cuando se incorporó la posibilidad de pedir una reforma parcial de la Constitución por medio de una iniciativa popular. Desde ese momento, el sistema político suizo conoce dos tipos de iniciativa popular constitucional: una para la reforma parcial y la otra para la reforma total. En 1977 se cambiaron dos de los requisitos para lograr hacer una iniciativa: la cantidad de firmas necesarias pasó de 50.000 a 100.000 y se otorgó un plazo de 18 meses para efectuar la recogida de las firmas.

2.1.1 Iniciativa popular para la reforma total de la Constitución

En el caso que se promueva una reforma total de la Constitución, se establece que la demanda debe ser firmada por 100.000 ciudadanos en un lapso de 18 meses a partir de la publicación oficial de la iniciativa (art. 138 inc. 1 Const. Fed.). La proposición de proceder a una reforma total de la Constitución se somete entonces al voto popular (art. 138 inc. 2 y 193 al. 2 Const. Fed.). Se trata de un voto sobre la oportunidad de iniciar un proceso de reforma total. De aceptarla, el Parlamento federal debe ser reelegido (art. 193 inc. 3 Const. Fed.) y se debe elaborar un nuevo texto constitucional, sometido a voto popular, debiendo ser aceptado por la mayoría de los votantes y de los cantones (art. 140 inc. 1.a Const. Fed.).

2.1.2 Iniciativa popular para la reforma parcial de la Constitución

Una iniciativa popular constitucional puede tener como objeto una reforma parcial de la Constitución. Este tipo de iniciativa es el que mayor uso tiene en la práctica, ya que permite a 100.000 o más ciudadanos proponer una reforma en un tema de su interés (art. 139 inc. 1 Const. Fed.). Esas iniciativas pueden ser integralmente redactadas por los iniciantes o al contrario, presentarse en forma de un proyecto no redactado (art. 139 inc. 2 Const. Fed.). El uso conjunto de esas dos formas no está permitido (art. 139 inc. 3 Const. Fed.). Por lo demás, toda iniciativa tiene que respetar el principio de la unidad de la materia y las reglas imperativas del derecho internacional.

Iniciativa no redactada

En caso de presentarse una iniciativa no redactada, el Parlamento federal tiene dos opciones. O acepta la iniciativa y entonces redacta un texto en base al pedido contenido en la iniciativa, siendo ese proyecto sometido al voto del cuerpo electoral y de los cantones, o rechaza la iniciativa lo cual tiene como consecuencia el voto del cuerpo electoral sobre el hecho de entrar en materia (art. 139 inc. 4 Const. Fed.). En ese caso, si el cuerpo electoral se pronuncia a favor, el Parlamento redactará un proyecto que deberá ser aprobado por el cuerpo electoral y los cantones. Esa forma de iniciativa ha sido poco utilizada en la práctica.

Iniciativa redactada

En el caso de una iniciativa constitucional redactada, el texto es sometido al voto del cuerpo electoral y de los cantones. El Parlamento federal siempre tiene la posibilidad de proponer un contraproyecto que será sometido al voto simultáneamente con el texto de la iniciativa (art. 139 inc. 5 Const. Fed.). Esta forma de iniciativa es la más utilizada en la práctica.

De los datos disponibles, se infiere que se presentaron un total de 420 iniciativas populares desde su introducción en la Constitución federal. De ellas sólo 184 fueron sometidas a votación. Eso se explica mayormente por la imposibilidad de cumplir con los requisitos legales (firmas y plazo) en 99 casos, por las iniciativas que fueron retiradas por los iniciantes (92). Debemos indicar que de las iniciativas sometidas al voto, sólo 20 fueron aceptadas por el cuerpo electoral y los cantones.

2.2. Referéndum

El referéndum a nivel nacional existe bajo dos formas: obligatoria y facultativa. El carácter facultativo u obligatorio depende del acto a ser votado por el cuerpo electoral. De realizarse un referéndum, ese mismo tiene un efecto suspensivo, ya que el acto no puede entrar en vigor sin haber sido adoptado en la votación. Como lo veremos, rige una excepción para las leyes federales urgentes, que entran en vigor de inmediato (art. 165 inc. 1 Const. Fed.).

2.2.1    Referéndum obligatorio

El referéndum obligatorio se identifica como el referéndum que debe ser organizado automáticamente sin que los ciudadanos tengan que pedir un referéndum. Es decir que ciertos actos se someterán al voto popular y que sólo de ser aceptados en la votación podrán ser válidos.

Desde la Constitución de 1848, se conoce el referéndum obligatorio para las cuestiones constitucionales. Para lo referente a las cuestiones de adhesión a organizaciones de seguridad colectiva o a comunidades supranacionales, ese tipo de referéndum fue introducido en el año 1977.

En el caso de la legislación de urgencia también se prevé, para ciertas leyes, un referéndum obligatorio pero, a diferencia de los otros referendos, este tiene un carácter resolutivo y no se suspende la aplicación de la ley hasta la votación popular. El referéndum contra las leyes urgentes ha sido introducido en al año 1949.

Una particularidad del sistema suizo es que, según los casos, la mayoría puede ser “simple”, lo cual se refiere a la mayoría del cuerpo electoral o “doble” y en ese caso se requiere la mayoría del cuerpo electoral y la de los cantones. La mayoría “doble” impone que por una parte la mayoría de los votantes (art. 142 inc. 1 Const. Fed.) se pronuncie a favor, pero también que en la mayoría de los cantones el cuerpo electoral se pronuncie a favor, contando veinte de los cantones un punto y seis otros medio punto (art. 142 inc. 2-4 Const. Fed.).

En la Constitución federal vigente, la mayoría doble es exigida en (art. 140 inc. 1 Const. Fed.):

–        Toda revisión de la Constitución.

–        La adhesión a organizaciones de seguridad colectiva o a comunidades supranacionales.

–        Las leyes federales urgentes que carecen de base constitucional y con validez de más de un año. En ese caso la ley entra en vigor, pero de no ser aprobada en la votación, deja de ser válida un año después de su adopción por el parlamento (art. 165 inc. 3. Const. Fed.).

La mayoría simple se requiere en (art. 140 inc. 2 Const. Fed.):

–        Las iniciativas populares que pidan una revisión total de la Constitución (voto sobre la idea de proceder a una reforma total).

–        Las iniciativas populares no redactadas para la revisión parcial de la Constitución en el caso de ser rechazadas por el Parlamento. Hemos visto que de ser aprobadas por el cuerpo electoral, se obliga al Parlamento a redactar un proyecto y este último será sometido a referéndum obligatorio, debiendo ser aprobado tanto por el cuerpo electoral nacional como por los cantones.

–        La cuestión de la revisión total de la Constitución, en el caso de ser propuesta por el Parlamento federal (art. 140 inc. 2.c y art. 193 inc. 2 Const. Fed.), si las dos cámaras del Parlamento no están de acuerdo.

Desde el año 1874, 417 actos fueron sometidos a referendo obligatorio. Los votos más comunes son los que se refieren a la reforma constitucional. Pero también podemos destacar dos votos que se han realizado en cuanto a la adhesión de Suiza a la ONU. El primero en el año 1986, cuando la adhesión fue rechazada, y el segundo el 3 de marzo de 2002, cuando el resultado del voto fue positivo.

2.2.2 Referéndum facultativo

El referéndum facultativo fue introducido con la revisión total de la Constitución de 1874. En ese momento, el requisito de firmas era de 30.000 y luego fue aumentado a 50.000 firmas. Ese mecanismo quedó incorporado al sistema político suizo. En el caso de las leyes federales urgentes, como ya hemos visto, el referéndum fue introducido en el año 1949. El referéndum para la aprobación de tratados internacionales ya había sido introducido en la Constitución de 1847. Podemos identificar dos modificaciones introducidas en 2003: se trata de la supresión de la posibilidad para el Parlamento de decidir cualquier tratado internacional en referéndum facultativo. Por otra parte, en la misma reforma de la Constitución, se amplió la posibilidad de referéndum en cuanto a los tratados que establecen reglas de derecho o que exigen la adopción de leyes federales.

El mecanismo del referéndum facultativo habilita una parte del cuerpo electoral a pedir que un acto sea sometido al voto popular. Así, en Suiza, 50.000 ciudadanos con derecho a voto tienen la posibilidad de pedir, en un plazo de 100 días a contar desde la publicación del acto, que sea sometido a voto popular. También un grupo de ocho cantones puede hacer la misma demanda (art. 141 Const. Fed.).

Según la Constitución vigente, los casos de referéndum facultativo conciernen a:

–        Una ley federal;

–        Una ley federal urgente cuya validez sobrepase un año. En ese caso la ley entra en vigor, pero de no ser aprobada en la votación, deja de ser válida un año después que la adopte el Parlamento;

–        Ciertos actos federales que no son leyes pero para los cuales la Constitución prevé el referéndum (art. 165 inc. 2 Const. Fed.);

–        Ciertos tratados internacionales:

• Los que tengan una duración indefinida y no sean denunciables.
• Los que prevén la adhesión a una organización internacional.
• Los que contengan disposiciones importantes, que establecen reglas de derecho o cuya ejecución exija la adopción de leyes federales.

En todos esos casos, al lograrse la recogida de las firmas en el plazo fijado por la Constitución, se organiza una votación popular, para la cual sólo se exige la mayoría simple (art. 141 inc. 1 y art. 142 inc. 1 Const. Fed.), es decir la mayoría de los votantes, para que el acto cuestionado pueda entrar en vigor.

El uso del referéndum facultativo, siempre pedido por los ciudadanos, con la excepción de una experiencia en el 2003, ha marcado el proceso político suizo. No solamente buen parte de los actos sometidos a referéndum han sido rechazados, sino que, además, su existencia misma favorece una política de consenso.

De los datos disponibles, se deprende que desde 1874, año en el cual la segunda Constitución federal entró en vigor, el Parlamento federal adoptó 2694 actos sometidos a referéndum facultativo. Se han iniciado 202 demandas de referéndum, 175 de las cuales han sido exitosas en el proceso de recogida de firmas, mientras que en 27 casos no se pudieron cumplir los requisitos legales. La forma más común de referendos es la que se ejerce en contra de leyes federales. De los 173 actos en los cuales fue pedido el referéndum y en los cuales la votación ya ha sido realizada, en el 55% de los casos el acto fue aprobado por el cuerpo electoral. Es decir que, en casi la mitad de las oportunidades de voto, el cuerpo electoral rechazó un acto en contra del cual se había pedido un referéndum.

Conclusión

Los mecanismos de democracia directa han sido implementados en el sistema constitucional suizo y han sido acatados en el sistema político de tal forma que su existencia y su uso son una característica del sistema suizo. El cuerpo electoral suizo se ha pronunciado en variadas ocasiones, ya sea por medio de una iniciativa popular o por la realización de un referéndum, ejerciendo su poder soberano.

Referencias bibliográficas

Auer Andreas/Malinverni Giorgio/Hottelier Michel, Droit constitutionnel suisse, L’Etat, 3ra ed., Stämpfli, 2013, Berna

Griserl Etienne, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Stämpfli, Berna, 1997

Base de datos actualizada en julio 2013: sitio web de la Confederación helvética www.admin.ch bajo http://www.bk.admin.ch/themen/pore/index.html?lang=fr

Resultados de las votaciones del 22 de septiembre 2013 http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/20130922/index.html

Bibliografía

2013 Rétrospective des travaux de l’Assemblée Constituante genevoise, La titularité des droits politiques, le référendum et l’initiative populaire, en Direkte Demokratie, Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburstag, Stämpfli, Bern

2010 Democracia directa en Argentina, Uruguay y Venezuela, Tres ejemplos de democracia directa en América Latina, (doctorado), Prometeo, Buenos Aires

2009 En colab. Tobias Zellweger/Uwe Serdült, Referendum campaign regulations in Europe and Latin America, en Karin Gilland Lutz/Simon Hug (ed.), Financing referendum campaigns, Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire
Irene Renfer
Doctora en derecho (Universidad de Ginebra)