Institut d’Estudis Autonòmics, Centre d’Estudis Jordi Pujol, Universidad de Nápoles “Federico II” – Barcelona, 22.10.2013
El pasado 22 de octubre se celebró, en la sede del Institut d’Estudis Autonòmics de Barcelona, un seminario “ítalo-catalán” dedicado al reto más apasionante del constitucionalismo de la península ibérica de las últimas décadas, es decir, el derecho a decidir por parte de Cataluña acerca de su independencia.
Los trabajos fueron organizados así: cada experto italiano presentó su ponencia y le siguió el contraponente catalán respectivo, para que resultara evidente el contraste entre las posiciones doctrinales y políticas, a veces, de los dos países.
Tras una extensa introducción de Jordi Pujol, que recorrió los orígenes del nacionalismo catalán y sus raíces políticas y sociales, el prof. Carles Viver Pi-Sunyer abrió los trabajos dándole la palabra al prof. Michele Della Morte (Universidad del Molise), cuya contribución se refería justamente al derecho a decidir. Éste se fijó en particular en el alcance, la titularidad, el objeto y el ejercicio del mismo, sin olvidar hacer referencia a los límites que la democracia constitucional le impone.
Para aclarar las posiciones doctrinales contrarias a la legitimidad de un derecho a decidir en el sistema italiano, el ponente explicó que algunos estudiosos, para excluir la existencia de dicho derecho, se centran en el art. 5 de la Constitución italiana (de ahora en adelante, CI), donde se encuentra una referencia explícita a la unidad e indivisibilidad de la República – además, este artículo es considerado uno de los elementos no reformables –. L. Paladin, por ejemplo, consideraba imposible separar los dos principios citados. Otros hacen referencia también al art. 67 CI, que establece la prohibición del mandato imperativo y el desempeño de la labor de los parlamentarios al servicio de la nación.
Pasando a la jurisprudencia, el prof. Della Morte recordó la sentencia 256/1989 de la Corte Constitucional, que afirmó que un referéndum consultivo no podría poner en peligro la unidad: en este caso, la consecuencia sería, probablemente, una intervención del Presidente de la República conforme al art. 126 CI, con la disolución de la Asamblea legislativa regional. Más recientemente, la Corte ha afirmado explícitamente que la autonomía reconocida a los entes territoriales no llega a permitir que las regiones se desvíen de los valores y principios básicos del sistema.
Con referencia a las tesis distintas, que se encuentran sobre todo en el escenario político, y menos entre los teóricos, el ponente mencionó las posturas de M. Luciani, quien considera imposible que una consulta produzca consecuencias jurídicas si no hay conciencia de ellas; de C. Mortati, quien argumentaba que el pueblo soberano no puede ser meramente consultado, tiene que decidir; y finalmente de F. Modugno, quien sostiene la posibilidad de distinguir entre unidad e indivisibilidad. Según este autor, se podría establecer en la CI un procedimiento dirigido a la secesión, porque la indivisibilidad sería relativa y no absoluta, como demostraría el art. 80 —que prevé la autorización a ratificar un tratado que implique variaciones del territorio—. Así se podría establecer como extrema ratio un instrumento para la autodeterminación, que diese a las minorías la facultad de decir si se consideran protegidas o no. Comentando esta tesis, el ponente afirmó que la Constitución no está sometida a la política, sino todo lo contrario, y que existe el riesgo de forzar el significado de la Carta fundamental.
El prof. Josep Castellá Andreu (Universidad de Barcelona) intervino a continuación como contraponente y empezó su intervención subrayando el diálogo fructífero y continuo entre los académicos italianos y españoles —pero también entre políticos— a lo largo de los años, como resulta del análisis de algunas iniciativas tomadas en el Véneto que imitan a las catalanas y de los pronunciamientos de la Corte Constitucional italiana de 1992 y 2000 sobre intentos de referéndum en dicha Región, con aportes teóricos válidos para el contexto catalán. Desde el punto de vista conceptual, hizo hincapié en dos categorías jurídicas fundamentales, es decir, democracia y autonomía, y subrayó la importancia de distinguir dos planos, el referente al Estado y su continuidad y el que concierne a la concreta forma de Estado y de gobierno, susceptible de reforma.
En el contexto actual de desafección, crisis de la representación y de la economía, emerge con claridad la cuestión de la integración política de Cataluña. Y de allí se generan las dos opciones, derecho a decidir y secesión, que acaban superponiéndose en el lenguaje político y jurídico también, muchas veces. Cabe entonces preguntarse si la secesión es compatible con el marco constitucional, por un lado, porque la idea de la permanencia es implícita en la Constitución (como en todas) y, por otro lado, porque la misma se ocupa del tema afirmando expresamente el derecho de Nacionalidades y Regiones a la autonomía, como derecho a decidir constitucionalmente previsto, sin precisar una única forma de concreción del mismo. Otro problema de gran calado reside en el contenido exacto de la pregunta del referéndum.
La siguiente ponencia estuvo a cargo del prof. Bruno de Maria (Universidad de Nápoles “Federico II”), quien se centró en el referéndum según el ordenamiento italiano, tanto a nivel nacional como regional. Una referencia a este instituto a nivel estatal parecía indispensable, puesto que éste ha sido celebrado con mayor frecuencia que los territoriales. Empezando por las tesis al respecto, el ponente recordó que una parte de la doctrina —E. Tosato, V. Crisafulli— lo calificaba como un instrumento de democracia directa, mientras que recientemente ha surgido la configuración como un medio de democracia representativa porque está conectado siempre, de una forma u otra, a una decisión del Parlamento —M. Luciani— (véanse los artículos 75 y 138 CI). En un único caso, se convocó un referéndum consultivo, con la ley constitucional 2/1989, para que los electores se expresasen sobre la oportunidad de conferir al Parlamento Europeo un mandato constituyente. A pesar de un resultado ampliamente a favor, hubo numerosas críticas relativas al objeto del referéndum —imposible según algunos, porque implicaba que los votantes italianos incidirían sobre el PE— y a su incoherencia respecto de la prohibición del mandato imperativo.
A continuación, el prof. De Maria pasó a analizar los casos de referéndum territorial. La CI establece dicha posibilidad cuando se cambia el territorio de un ente, pero los estatutos regionales a su vez pueden regular formas de consultas distintas al modelo estatal. Con las reformas estatutarias de la última década, se ha aumentado el abanico de instrumentos, y en varias regiones se prevén con funciones aprobativas, propositivas y consultivas (en este caso, no sólo sobre materias de competencia regional, como ha aclarado la jurisprudencia constitucional).
Además, el ponente mencionó la jurisprudencia constitucional relativa a una ley de la Región Véneto, impugnada por el Gobierno, que convocaba un referéndum consultivo sobre la presentación de un proyecto de reforma constitucional para atribuir condiciones y formas peculiares de autonomía a la misma. En la sentencia 496/2000, que retomó la anterior decisión 470/92, la Corte optó por la inconstitucionalidad con base en múltiples argumentos. Afirmó que dicha iniciativa intentaba asignar a la consulta una función que no es coherente con la relación entre el instituto referendario y la Constitución. Además, se podría dar una intervención doble del “pueblo véneto” —diferenciado del resto del electorado—: una preventiva y una posterior a la aprobación de la reforma, como está previsto (eventualmente) en el procedimiento de revisión. Asimismo, la autonomía no puede invocarse para sostener un referéndum sobre decisiones fundamentales de nivel constitucional, siendo este proceso en sustancia contrario al mismo art. 5 CI. Y tampoco el valor consultivo serviría para excluir las consecuencias políticas de la consulta.
La prof. Esther Martín Núñez (Universidad de Barcelona), en su contraponencia, empezó ilustrando la reticencia de los constituyentes hacia el instrumento referendario, aunque el art. 92 CE lo regula en una hipótesis: bajo la iniciativa del Presidente del Gobierno y tras la autorización del Congreso de los diputados, el Rey convocará un referéndum consultivo de todos los ciudadanos sobre cuestiones de especial trascendencia. Esta referencia a la totalidad del pueblo podría ser interpretada, según parte de la doctrina, como aplicable a todos los ciudadanos afectados de un ámbito electoral concreto, es decir, a los catalanes en caso de consulta sobre la independencia, pero el Gobierno debería justificar por qué es relevante la opinión del electorado de ese territorio y no de todo el Estado.
En España también asumen gran importancia los estatutos de autonomía, como la profesora Martín Núñez evidenció. El modo en que los EEAA acogen la competencia en materia de consultas populares permite visualizar diversos modelos autonómicos, a la luz de la nueva oleada de reformas. Son cuatro: a) aquellos estatutos que asumen competencia sobre las consultas populares con respecto al art. 149.1.32 CE (que incluye entre las competencias exclusivas del Estado la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum»); b) aquellos que prevén consultas sin necesidad de autorización estatal pero excluyendo expresamente el referéndum; c) aquellos en los que no se asume expresamente esta materia y que vienen a coincidir con aquellas CCAA que no han reformado sus Estatutos; d) y el catalán, que reivindica (ba) una competencia exclusiva en materia de consultas. Al respecto, la sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, aunque no declaró inconstitucional el artículo correspondiente (el 122), reiteró que el Estado dispone de una competencia exclusiva sobre la regulación íntegra de la institución del referéndum y no sólo sobre la autorización de su convocatoria. En último lugar, hacía falta mencionar la ley catalana de consultas populares no referendarias, 4/2010, impugnada, suspendida y ahora de nuevo en vigor a la espera de la decisión final del TC: ¿se podría emplear hoy, antes de conocer su constitucionalidad? Es un problema político y jurídico de gran calado.
El tercer ponente italiano, el prof. Gennaro Ferraiuolo (Universidad de Nápoles “Federico II”) afrontó otro tema interesante, es decir, la presencia —o ausencia— de verdaderos partidos territoriales, que en su opinión representa una discriminación esencial a la hora de comparar los dos sistemas. El Estado autonómico se construye también sobre la exigencia de garantizar el reconocimiento y el desarrollo de las nacionalidades históricas, con la perspectiva de un federalismo plurinacional, cuyas manifestaciones principales residen en la referencia constitucional a nacionalidades y regiones y en la existencia de sistemas territoriales de partidos distintos de los estatales.
Al contrario, en Italia no existe un sistema de partidos territoriales, a pesar de la posibilidad hipotética de una división con base regional de los partidos estatales, porque la política sigue siendo gestionada casi exclusivamente a nivel central. En la Asamblea constituyente, en un primer momento la Democracia Cristiana estaba a favor de la descentralización y los partidos de izquierda no; estas posiciones se invirtieron después de 1947, porque quedó claro que el partido comunista no entraría en las coaliciones de gobierno y la Democracia Cristiana, contando con un amplio apoyo nacional, retrasó la implementación de las regiones hasta los años 70. Así, las regiones mismas empezaron su labor en un contexto donde ya había partidos estatales estables, y el surgimiento de un partido “seudo-territorial” (la Liga Norte) se dio después de “Manos Limpias”, en los 90. A finales de aquella década se realizaron también dos reformas del título V de la segunda parte de la CI, dedicado a la descentralización: a pesar de la retórica celebrativa de un supuesto nuevo marco federal, los resultados han sido decepcionantes. Ni siquiera todas las regiones han aprobado todavía un nuevo estatuto desde 1999 y algunas de las más grandes y relevantes lo hicieron con un retraso de años. Ningún estatuto, además, ha modificado la forma de gobierno regional (Presidente directamente elegido; relación de permanencia conjunta entre éste y la Asamblea legislativa, según el principio aut simul stabunt aut simul cadent).
Con referencia a las cuestiones económicas, a raíz de la crisis el Estado ha hecho especial hincapié en la materia “coordinación de las haciendas públicas”, como demuestran las medidas normativas adoptadas y también las intervenciones de la Corte Constitucional (pensemos en la sentencia 188/2011, donde afirmó que el número de diputados regionales era competencia de cada región, y un año después, en la sentencia 198/2012, salvó la fijación de un máximo de diputados mediante decreto ley, justamente con base a la materia citada). Posteriormente, tras un escándalo relativo a funcionarios de Lombardía y Lacio, la Conferencia Estado-Regiones solicitó que el Gobierno estableciese los gastos regionales, incluyendo aspectos como la composición de los grupos y de las comisiones parlamentarias, ámbitos claramente demandados a los reglamentos internos de cada Asamblea.
Concluyendo, el ponente reiteró que la falta de partidos regionales en Italia contribuye a la debilidad del sistema y aclaró por qué ni siquiera la Liga Norte puede ser considerada autonómica “al estilo español”: en primer lugar, dicha fuerza no participó en la labor constituyente; luego, no tiene un arraigo territorial claro, ya que presenta listas prácticamente en todo el país; además, no compite con otros partidos ideológicamente distintos y es el partido que más tiempo ha estado en el Gobierno en las últimas décadas, no presionando al ejecutivo.
La contraponente, la profesora Mireia Grau Creus (Universidad de Murcia y ahora Institut d’Estudis Autonòmics), se preguntó si y en qué medida la existencia de más de un sistema de partidos y la presencia de partidos territoriales en el parlamento español pueden considerarse como mecanismos de facto de checks and balances y explicó que en el contexto español la política autonómica no es considerada necesariamente como un trampolín para la estatal. Pasó luego a las dos dudas esenciales a las que intentaría contestar en su intervención: ¿los partidos territoriales inciden en los objetivos del sistema institucional? ¿La estructura institucional influye en el sistema de partidos y/o en su organización interna? A este respecto, y usando como ejemplo la incidencia de una estructura institucional (el sistema electoral), explicó que es el tamaño de la circunscripción electoral, mucho más que la existencia de barreras electorales, el elemento que más incide en determinar el acceso de los partidos menos votados. Aclaró además que la representación de los partidos territoriales, entre 1977 y 2011, ha sido bastante estable.
Mostró a continuación los resultados de algunas encuestas de 2004 sobre la percepción de los electores y de los diputados sobre la representación política en el Congreso de los Diputados: los votantes de partidos de ámbito estatal opinaban que los diputados defienden preponderantemente los intereses del partido al que pertenecen; los votantes de partidos territoriales creían, en un porcentaje alrededor del 40%, que se dedican a las necesidades de su circunscripción. La prof. Grau Creus concluyó que los partidos territoriales no son ni actúan como contrapesos institucionales en los ámbitos estatales, sino que utilizan las oportunidades según el contexto y las circunstancias.
La última ponencia italiana, a cargo de la prof Laura Cappuccio (Universidad de Nápoles “Federico II”), organizadora y coordinadora del evento, fue dedicada a uno de las cuestiones más sensibles y conflictivas de los sistemas descentralizados: la financiación. Ella explicó que el debate italiano sobre el tema empezó en los años 90 (cuando el sistema seguía basándose en las transferencias estatales a los entes territoriales, con consecuente falta de responsabilidad para los segundos), hasta llegar en 2001 a la reforma del art. 119 CI, donde se fijó que municipios, provincias y regiones tendrían autonomía de ingreso y de gasto (apartado 1) y tendrían tributos propios y participaciones en tributos estatales (apartado 2). Existe además un fondo de compensación interterritorial (fondo perequativo), manifestación de una nivelación vertical, puesto que es el Estado quien lo gestiona.
Así, las regiones tienen que financiarse con tributos propios, cuotas de tributos estatales (IVA, IRPF) y tributos cedidos y, si los recursos obtenidos no son suficientes, pueden acudir al fondo de compensación. Sin embargo, los tributos nuevos, creados por los entes territoriales, son muy pocos: la ponente recordó un tributo sobre la búsqueda de trufas, que fue eliminado al poco tiempo porque era más cara la recaudación que el beneficio obtenido.
El proceso de implementación del federalismo fiscal fue y sigue siendo largo y complejo, y sólo en 2009 llegó la ley marco, 42/2009, que era sobre todo una ley de delegación a decretos legislativos y reglamentos posteriores. Con esta regulación se superaba el criterio del “coste histórico” (es decir, cuánto han gastado las regiones anteriormente con referencia a cada servicio) y se sustituía con el concepto de “coste estándar”, es decir, cuánto cuesta un servicio prestado con eficacia y eficiencia. Este coste no tenía que ser establecido para todos los servicios, sino exclusivamente para las funciones fundamentales, pues sólo con relación a ellas las regiones pueden acudir al fondo de compensación si no son capaces de desempeñarlas.
Entre aquel momento y hoy han intervenido dos factores: la crisis económica y la reforma constitucional de 2012, sobre el equilibrio presupuestario. Entre 2009 y 2013 se han dado muchas impugnaciones de leyes regionales cuyo parámetro era la coordinación de las haciendas públicas y, por lo general, se ha asistido a una tendencia clara a recentralizar. Con la reforma de 2012, asimismo, se ha constitucionalizado el sometimiento de entes locales y regiones a la regla de oro del equilibrio presupuestario.
En sus conclusiones, la prof. Cappuccio explicó que, a su modo de ver, la clase política local no está verdaderamente interesada en responsabilizar su acción a través de la gestión de los recursos (lo demuestra la ausencia de los alcaldes en el debate actual acerca del impuesto sobre viviendas, que es una fuente esencial de financiación para ellos). Se centró luego en las sanciones administrativas y políticas en casos de mala gestión económico-financiera, a los decretos posteriores al año 2009 y aportó un ejemplo del camino que queda por recorrer: en Campania, a pesar del cambio del Presidente de la Región y del Alcalde de Nápoles, algunos problemas neurálgicos (como la recogida de basura) no se han resuelto, y ello depende básicamente de la escasa capacidad de la política de responder a las peticiones de la sociedad.
La relación entre financiación y derecho a decidir fue el objeto de la intervención de Mercè Corretja Torrens (Institut d’Estudis Autonòmics y Universidad de Barcelona), quien explicó a su vez el doble sistema de financiación autonómico previsto en España: el régimen común, que se aplica a todas las CCAA, y el foral, para País Vasco y Navarra (a los que hay que añadir algunas peculiaridades de las Islas Canarias y de Ceuta y Melilla dentro del régimen común).
Las categorías de referencia para afrontar el tema son: a) los tributos cedidos parcialmente (como el IVA o el IRPF) o totalmente; b) las asignaciones presupuestarias con cargo a los fondos estatales de redistribución, que se reparten en función del número de habitantes y la dimensión del territorio ponderados con otros criterios como la población mayor de 65 años, la dispersión poblacional, la insularidad, etc.; c) los tributos propios (en este caso tampoco hay mucho margen para la creatividad, como ya se había puesto de manifiesto sobre Italia) y otros recursos, como las operaciones de crédito. Los fondos estatales de redistribución actualmente son cuatro, entre los cuales están los fondos de convergencia, que incluyen un fondo de cooperación para las CCAA más pobres y un fondo de competitividad para evitar que las ricas queden por debajo de la media en renta por habitante después de la aplicación de los mecanismos de redistribución.
Al respecto, la prof. Corretja Torrens argumentó que el sistema termina favoreciendo una sobre-nivelación, en detrimento de las CCAA con mayor capacidad fiscal como Cataluña, que después de este proceso pasa de ser la tercera en capacidad fiscal a una posición debajo de la media nacional en renta por habitante. Las propuestas catalanas para reformar el modelo han sido varias, la última de las cuales fue un pacto fiscal parecido al modelo foral, basado en el establecimiento de relaciones bilaterales con el Estado, la creación de una agencia tributaria autonómica para recaudar la mayor parte de los tributos generados en el territorio y el establecimiento de una cuota de devolución al Estado tanto en concepto de solidaridad con las demás CCAA como en concepto de los servicios estatales en Cataluña. Y un informe del mismo IEA había sostenido que no hacía falta una reforma constitucional, sino una mera modificación de la LOFCA.
El fracaso de estas propuestas ha hecho aumentar las reivindicaciones secesionistas en Cataluña, puesto que a los partidarios de la independencia por motivos sobre todo identitarios se han añadido nuevos independentistas que basan su postura en las razones económicas. En la hipótesis de un cambio en el sistema de financiación, sin embargo, no parece que el porcentaje de independentistas se reduciría ya de forma especular.
El enfoque pluridisciplinar y multitemático del Seminario ha puesto de manifiesto las distintas vertientes (jurídicas, económicas, financieras) del derecho a decidir, favoreciendo la reflexión sobre los problemas y sus posibles soluciones, a través de la interacción dialógica con expertos del regionalismo italiano, comparable al español pero en absoluto idéntico.
Sabrina Ragone
Investigadora García Pelayo – Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid