Amb motiu del 36è aniversari de la Constitució espanyola de 1978 hem demanat als membres del Consell de Redacció de la Revista catalana de dret públic que responguessin unes preguntes en relació amb la significació i vigència de la Carta Magna, la influència que ha tingut en la configuració de les principals disciplines del dret públic així com les propostes de reforma que seria oportú o convenient endegar i el procediment i el moment per dur-les a terme. Heus aquí les respostes:

Lluís Alonso González, catedràtic de dret financer, Universitat de Barcelona

Què ha significat la Constitució per a la disciplina jurídica (dret constitucional, dret administratiu, dret financer…)

El derecho financiero ha salido ganando con la constitucionalización de los principios rectores de la disciplina, aunque sólo sea porque ha servido para consolidar como una realidad que la materia financiera da lugar a una rama jurídica autónoma, perfectamente diferenciada de otras disciplinas de naturaleza no jurídica que se proyectan sobre el mismo objeto de conocimiento.

Probablemente, en cuanto al derecho tributario, el art. 31 ya dice lo que debe decir y poco más se requiere. Cuestión distinta es que el Tribunal Constitucional haya dictado una jurisprudencia que en parte es satisfactoria (delimitación del principio de capacidad económica, de la legalidad e igualdad tributaria, por ejemplo) pero que, en otras parcelas, resulta insuficiente y huidiza (significativamente, en el caso de la prohibición de confiscatoriedad).

En materia de gasto público, ciertamente, el art. 134 recoge, y constitucionaliza, por tanto, los rasgos esenciales y principios fundamentales de la materia presupuestaria. Quizás convendría aclarar, desde la misma Constitución, su aplicabilidad al ámbito autonómico, pues no se entiende que pueda interpretarse lo contrario. Más discutible es el art. 135 salido de la reforma constitucional de 2011. Es cierto que, a la vista de la posición que algunos hoy mantienen, la crítica acerca del acierto de incluir en la Constitución la regla de estabilidad presupuestaria debe ser atenuada. Eso no quita, sin embargo, que el precepto desentone en un conjunto sobrio y austero por su perfil marcadamente técnico, su exceso de detalles y una redacción manifiestamente mejorable.

En cuanto a la financiación autonómica en especial, lo cierto es que sería mejor dejar las cosas como están: ahí están las piezas y sus dimensiones y montaje debe dejarse al legislador de turno. Por ello mismo, cuando el mecanismo objeto de regulación da lugar a un detalle innecesario propicia un envejecimiento temprano y se erige en una rémora para el funcionamiento actual y eficaz que se debe exigir al sistema. Nos referimos al Fondo de Compensación Interterritorial.

En vista de la seva aplicació i de les necessitats dels temps i les circumstàncies actuals, què caldria o seria bo reformar?

La situación política e institucional del Estado exige hallar cauces de pronta solución. El problema catalán, de un modo u otro, debe ser solventado mediante el pacto y sellado con la correspondiente reforma constitucional. En lo que hace a los aspectos de financiación de Cataluña, bastaría con una referencia similar a la que recogen las disposiciones adicionales para otros territorios del Estado, si es que se considera que una reforma de la LOFCA que recogiera planteamientos asimétricos en abstracto no fuera suficiente para poner fin a una situación de deterioro que acabará por traer muy malas consecuencias para todos.

La alusión a la LOFCA nos permite justificar la consideración de que no es preciso abundar más en la cuestión de la financiación autonómica en la Constitución cuando esta norma se inserta en el bloque de constitucionalidad y permite detallar todo aquello que la Carta Magna apenas menciona. Por otro lado, cualquier solución que se tome debe asumir un vínculo de continuidad con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional expresada en numerosas e interesantes sentencias.

Com i quan afrontar la reforma: ara? En la propera legislatura amb mandat explícit previ dels electors? Seria bo discutir-la a través d’una comissió d’experts? o d’una ponència parlamentària?

A mi modo de ver, la cuestión de la reforma, en cuanto a la cuestión catalana, no admite demora. Una comisión de expertos, en primer lugar, y una ponencia parlamentaria, a continuación, serían un método de empezar a trabajar más que aceptable. En todo caso, con tiempo por delante pues no es cuestión en la que quepan improvisaciones y es conveniente llegar a consensos amplios que terminen de una vez por todas con este factor de inestabilidad.

Mar Campins Eritja, professora titular de dret internacional públic i dret europeu, acreditada com a catedràtica, Universitat de Barcelona

Les previsions constitucionals específiques sobre les relacions internacionals de l’Estat són escasses: es tracta, en particular, dels articles 93 a 96, que estableixen els procediments i els òrgans que intervenen en la celebració dels tractats internacionals i els seus efectes en l’ordenament jurídic espanyol; l’article 97, que atribueix al govern la direcció de la política exterior; i l’article 149.1.3, que disposa l’exclusivitat de la competència estatal sobre les relacions internacionals. De les diferents qüestions que, de manera general, afecten la dimensió internacional de la Constitució de 1978, tres d’aquestes segueixen tenint, gairebé quaranta anys després, una importància major.

En primer lloc, la limitadíssima regulació, gairebé inexistent, sobre la incorporació del dret internacional general a la Constitució i a l’ordenament jurídic espanyol, l’única referència del qual és l’article 10.2. Aquesta és una carència que la doctrina internacionalista ha assenyalat reiteradament i encertadament, i que s’identifica amb l’absència d’una disposició genèrica que proclami directament la vigència del dret internacional general en l’ordenament espanyol. En aquesta línia, la doctrina ha lamentat la manca de tractament global i homogeni de la dimensió internacional a la Constitució.

En segon lloc, l’establiment d’un procediment específic per a la conclusió dels tractats internacionals, més generós en la redacció, però que té també un desfasament important. Per aquest motiu, s’ha de celebrar que s’hagi abordat a nivell estatal, d’una vegada per totes, el desplegament legal sobre la celebració dels tractats internacionals per part de l’Estat i, per tant, s’hagi derogat el Decret 801/1972. En aquest sentit, l’aprovació de la recent Ley de tratados y otros acuerdos internacionales, el passat 28 de novembre, posa punt i final –en principi– a un dels reptes pendents que ha plantejat des de fa anys el desplegament de la Constitució en aquest àmbit. D’altra banda, des de la perspectiva de la distribució de competències, el Tribunal Constitucional ha anat delimitant l’abast de la competència estatal sobre les relacions internacionals i el de les competències autonòmiques que incideixen sobre l’acció exterior (sentències 137/1989, 80/1993 i 165/1994, entre d’altres). Així, cal interpretar aquesta noció evitant que la “connexió internacional” enterboleixi l’aplicació de les normes internes del bloc de constitucionalitat, amb dues limitacions importants: a) la consideració que les clàusules estatutàries relatives a l’execució dels tractats internacionals no constitueixen normes atributives de noves competències diferents a les que ja exerceix una comunitat autònoma; b) l’afirmació que les competència que l’article 149.1.3 atribueix a l’Estat en matèria de relacions internacionals no suposa una extensió del seu àmbit competencial a totes les activitats relacionades amb el desenvolupament, l’execució o l’aplicació dels tractat internacionals. Amb aquests límits, res hauria d’impedir seguir explorant les possibilitats de desplegament legislatiu (per exemple, la recent Llei d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea, aprovada pel Parlament de Catalunya el passat 28 de novembre) i de l’acció  econòmica i política en l’àmbit de l’acció exterior de les comunitats autònomes.

Finalment, el tercer aspecte es refereix a la inclusió expressa de la clàusula d’integració del dret de la Unió Europea en la Constitució, una opció freqüent des de la perspectiva del dret comparat, però que en el cas de la nostra Constitució s’ha titllat d’insuficient, ambigua i poc sistemàtica. Conforme a l’article 93, correspon a l’Estat l’anomenat “poder d’integració”, és a dir, la decisió sobre la pertinença a la Unió Europea i l’atribució a aquesta de l’exercici de competències derivades de la Constitució. D’una banda, cal valorar positivament l’evolució de la jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre l’abast d’aquesta disposició, des de l’afirmació del seu caràcter merament procedimental (sentències 28/1991 i 64/1991 i Declaració 1/1992) fins a la seva consideració com a autèntica clàusula d’integració, mitjançant la qual es disposa el poder jurídic per consentir l’atribució de l’exercici de competències constitucionals i s’assumeixen totes les conseqüències de la participació de l’Estat a la Unió Europea (Declaració 1/2004). D’altra banda, i atès el caràcter singular de la Unió Europea en tant que organització internacional, s’ha reclamat de manera consistent, tant per part de la doctrina internacionalista com per part del mateix Consell d’Estat, un aclariment sobre la naturalesa d’aquesta atribució, amb una referència explícita al compromís respecte al projecte d’integració europea, la incorporació dels valors del sistema jurídic de la Unió Europea a la nostra Constitució, i la identificació dels límits a la participació d’Espanya. Situació que, en tot cas, és mereixedora, com ja ha indicat el mateix Consell d’Estat, d’una clàusula d’integració expressa a la Constitució “que incorpore un mecanismo que por sí solo y en sí mismo permita –con los límites de intangibilidad que se estimen irrenunciables, con los objetivos o con los requisitos formales agravados que se consideren necesarios– una apertura general del ordenamiento español al Derecho comunitario y, en su virtud, se reconozca apriorísticamente la constitucionalidad –la compatibilidad con la Constitución– de dicho ordenamiento-” (Dictamen 2544/2004) o que es remeti al valor del dret de la Unió Europea a partir del seu ordenamient jurídic, és a dir, “desde la propia lógica del sistema jurídico europeo del que derivan” i que permeti dotar de caràcter normatiu la voluntat de l’Estat de participar en el procés d’integració europea (Dictamen 1/2005).

En definitiva, la qüestió segueix sent la primacia del dret de la Unió Europea sobre el dret intern i la incidència que la integració a la Unió té en les funcions que la Constitució atribueix als diferents poders de l’Estat. Pel Tribunal Constitucional, la proclamació expressa del principi de primacia del dret del Tractat de la Unió Europea no contradiu la supremacia de la Constitució (Declaració 1/2004), consagrada en el text constitucional i en la seva interpretació jurisprudencial. No obstant això, segueix mostrant certes reticències respecte al cas, “difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española“, el que podria portar al Tribunal Constitucional “a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran, que desde la perspectiva actual se consideran inexistentes, a través de los procedimientos constitucionales pertinentes” (Declaració 1/2004).

Josep Mª. Castellà Andreu, professor titular de dret constitucional, acreditat com a catedràtic, Universitat de Barcelona

Què ha significat la Constitució de 1978 i que en ressaltaríeu?

Sota la Constitució de 1978 Espanya ha viscut el període de vida democràtica i de vigència de l’Estat de dret més llarg de la seva història. De la Constitució em sembla important subratllar-ne sobretot els següents aspectes: d’una banda, l’esforç de superació de divisions històriques entre espanyols i de cerca de concòrdia que va dominar durant tota l’elaboració d’aquesta i va desembocar en l’aprovació consensuada per partits amb ideologies i trajectòries vitals i polítiques dels seus dirigents ben distants entre si però que van saber subordinar a la consecució del bé comú i de la integració política, cosa que contrasta amb el que havia succeït amb les constitucions anteriors, les quals havien estat documents de “part” i programes polítics de llurs autors. D’altra banda, la previsió a la Constitució d’un ampli catàleg de drets fonamentals perfectament homologable amb els principals documents internacionals sobre drets humans i amb les constitucions de l’entorn occidental, dotat d’un sistema de garanties exhaustiu que culminen amb el recurs d’empara davant el Tribunal Constitucional, el que ha possibilitat, a partir dels casos plantejats, una adaptació dinàmica entre els drets reconeguts i la realitat de cada moment així com el control jurídic ple de l’actuació de tots els poders públics, estatals i territorials, inclòs el judicial.

Què ha significat la Constitució per a la disciplina jurídica?

El pas del vell dret polític al dret constitucional ha suposat una transformació completa dels continguts i de la manera d’estudiar l’assignatura que parteixen del caràcter normatiu de la Constitució escrita, la qual esdevé autònoma de la voluntat política dels seus autors i passa a ser vinculant directament i plenament per als legisladors electes. Això ho fa a través de les garanties de la seva superioritat com són la seva rigidesa, o previsió d’unes clàusules especials de reforma, i de l’existència d’uns jutges constitucionals que impedeixen que la majoria política de torn pugui utilitzar la Constitució contra individus i minories. Per això, de vegades resulta difícil als que van cursar dret polític entendre el significat i el paper que exerceix una Constitució normativa en els estats democràtics de dret.

En vista de la seva aplicació i de les necessitats dels temps i les circumstàncies actuals, què caldria o seria bo reformar?

Les dues reformes de la Constitució que s’han aprovat fins ara (1992 i 2011) han estat motivades per la necessària adequació a les exigències de la integració europea, és a dir, han estat resultat d’una “indicació” exterior per aconseguir una major homogeneïtzació política en el context dels països de la UE.

Hi ha altres aspectes que reclamen una revisió o almenys la fan convenient. S’ha parlat sovint, i el Consell d’Estat en el 2006 ho va recollir en un dictamen important, de la reforma dels requisits per la successió al tron sense discriminacions per a les filles del rei, del Senat per fer realitat la seva definició com cambra de representació territorial, de l’adequació del títol VIII a la realitat d’un estat políticament descentralitzat, o de la inclusió d’una “clàusula d’integració europea” més detallada, tant pel que fa als procediments i límits de la integració com a la participació de les comunitats autònomes en l’adopció de decisions europees. Són aspectes rellevants els quals, però, no suposen una esmena a la totalitat del text constitucional vigent sinó la millora coherent a la lògica profunda del text originari.

M’agradaria afegir-hi, a parer meu, la conveniència de reformar la composició i forma d’elecció d’òrgans de control com ara el Tribunal Constitucional, de l’òrgan de govern del Poder Judicial o la protecció constitucional de la independència d’altres autoritats públiques de control economicofinancer i de tutela de determinats drets. I també la incorporació dels principis de transparència i instruments de participació i control polític per part dels ciutadans de l’actuació del govern. En definitiva, es tractaria de reforçar els checks and balances del sistema per tal d’evitar llur “colonització” dels partits, el que contribueix a la desafecció política de la ciutadania, i també d’assolir un major control del poder. Els partits tenen unes funcions constitucionalment delimitades –entre les quals hi ha ser instruments fonamentals de participació política- que han estat desbordades a la pràctica.

És cert que bona part de les reformes constitucionals esmentades, i d’altres que sovint es reclamen, tècnicament es poden assolir per via legislativa o jurisprudencial, però la reforma constitucional les posa en un pla públic de discussió més solemne i la seva incorporació a la Constitució els donaria estabilitat davant de les voluntats canviants de les majories successives al Parlament i les allunyaria de la controvèrsia política quotidiana. Aquest ens sembla que és el primer objectiu d’una reforma constitucional.

Com i quan afrontar la reforma: ara? En la propera legislatura amb mandat explícit previ dels electors? Seria bo discutir-la a través d’una comissió d’experts? o d’una ponència parlamentària?

La reforma constitucional, com l’elaboració de la Constitució, en els estats liberal democràtics la duen a terme bàsicament els representants del poble en seu parlamentària. Així va passar en el 1977 i 1978. Una altra cosa és la conveniència d’incorporar-hi abans o durant el procediment d’elaboració parers d’experts juristes i les demandes de la ciutadania que ajudin a centrar els temes que han de ser reformats, però sense que se substitueixi la ineludible tasca política dels representants. La reforma hauria d’assolir una nivell de consens polític almenys equivalent al de l’aprovació de la Constitució. I en tot cas, abans de discutir sobre els continguts concrets a reformar cal saber quin són els objectius que es volen aconseguir amb la reforma.

Belen Noguera, professora titular de dret administratiu, acreditada com a catedràtica, Universitat de Barcelona

Què ha significat la Constitució de 1978 i què en ressaltaríeu?

La Constitució de 1978, que va celebrar dissabte passat el seu 36è aniversari, ens ha proporcionat la major etapa de llibertat i de progrés, malgrat els seus possibles continguts insuficients. A més, es caracteritza per la seva extraordinària significació política, fruit del consens, qualitat amb la qual no compta cap Constitució espanyola anterior. Es tracta d’una norma jurídica que no es limita a distribuir funcions en el marc d’una macroorganització, en paraules del professor E. García de Enterría, sinó que regula i ordena relacions, pot ser invocada en seu judicial i exigeix que totes les normes jurídiques s’hi ajustin.

Què ha significat la Constitució per a la disciplina jurídica (dret constitucional, dret administratiu, dret financer…)?

Des de la vessant jurídica, la Constitució ha delimitat cada un dels poders de l’Estat, i ha configurat l’Estat de dret que es manifesta en la garantia del principi de legalitat, el respecte als drets fonamentals i els mitjans per a la seva defensa i protecció, així com la submissió plena de l’Administració a l’ordenament jurídic i al control judicial. Revesteixen també una importància cabdal les referències a l’eficàcia i al control contingudes a l’article 103 del text constitucional, així com l’exigència de la responsabilitat que consagra l’article 106.

En vista de la seva aplicació i de les necessitats dels temps i les circumstàncies actuals, què caldria o seria bo reformar?

Respecte a aquells aspectes de la Constitució que caldria reformar, entenc que hem de ser prudents. Si bé s’imposa la reforma del Senat, la supressió de la discriminació de la dona en la successió a la Corona i certes previsions del títol VIII que han quedat en part obsoletes, el cert és que qualsevol possible reforma requereix, en tot cas, el consens que va presidir l’elaboració de la Constitució fa més de trenta anys.

Joan Manuel Trayter, catedràtic de dret administratiu de la Universitat de Girona

Què ha significat la Constitució de 1978 i què en ressaltaríeu?

La part més positiva ha estat la instauració d’un conjunt de drets fonamentals i llibertats públiques que varen modificar el sistema legislatiu i reglamentari seguit fins a aquell moment. Aquesta circumstància va ser reforçada per la concepció de la Constitució com a norma jurídica de plena aplicació per part dels jutges i tribunals, així com de les administracions públiques. En aquesta línia, les abundants normes que contenien desigualtats no raonades, prohibicions d’accés a la justícia o reglaments administratius que no respectaven el principi de legalitat sancionadora varen quedar derogats per inconstitucionalitat sobrevinguda.

Què ha significat la Constitució per a la disciplina jurídica (dret constitucional, dret administratiu, dret financer…)?

La Constitució, com ja s’ha dit, va significar una modernització del funcionament de les administracions públiques, una recepció del conjunt de drets fonamentals i llibertats públiques reconeguts pel mateix text i per la jurisprudència del Tribunal Europeu dels Drets de l’Home. En el pla organitzatiu, es varen suprimir els controls d’oportunitat que s’exercien sobre l’Administració local. En particular, tots aquests canvis van ajudar les primeres sentències del Tribunal Constitucional, que varen revolucionar la disciplina.

En vista de la seva aplicació i de les necessitats dels temps i les circumstàncies actuals, què caldria o seria bo reformar?

Sens dubte, el títol VIII de la Constitució. Per a un jurista, sembla increïble que no s’hagi modificat en aquest punt el text constitucional.

El sistema de distribució de competències que finalment s’ha instaurat no respon a les exigències d’un Estat modern. La interpretació que s’ha fet de conceptes com “bases”, “competències exclusives”, “bases de l’activitat econòmica”, etc., ens allunyen del principi de seguretat jurídica i impedeixen saber a ciència certa quin nivell politicoadministratiu és el que n’exerceix la competència i, per tant, qui és el responsable últim d’un mal exercici d’aquesta.

El problema de fons és haver instaurat l’anomenat “café para todos”. Territoris com Catalunya, el País Basc i, en el seu cas, Galícia, haurien d’haver tingut un tracte diferencial que no s’ha respectat.