El legislador català ha posposat diverses vegades la necessària tasca de revisar i repensar profundament el sistema de policia de Catalunya; un sistema que, en l’àmbit local, està integrat per 217 cossos policials. La regulació d’aquests cossos es troba a la Llei 16/1991, de 10 de juliol, de les policies locals (LPL), que, des que va entrar en vigor ara fa ja 33 anys, no ha patit cap modificació substancial. Durant aquest temps, entre altres fites importants, Catalunya ha experimentat canvis socials que afecten les demandes de seguretat, ha desplegat el cos de Mossos d’Esquadra per tot el territori, ha publicat una llei de sistema que estableix un marc de referència i ha modificat l’Estatut d’autonomia.
Tenint com a punt de partida que el “sistema integral ha de garantir el dret de la ciutadania a una prestació homogènia dels serveis de seguretat en qualsevol indret del país”,[i] sistema i coordinació són conceptes fortament vinculats. Les limitacions que es pugui trobar el legislador català a l’hora de regular la coordinació afectaran el disseny del sistema. És per això que es fa necessari analitzar quin és el contingut de la coordinació, és a dir, quin és el seu abast i quines són les seves limitacions constitucionals.
Cal afegir, però, un altre pilar en la vessant local que incidiria encara més en la regulació del sistema policial de Catalunya. Des de 2006, l’Estatut d’autonomia també ha assumit la competència d’ordenació de les policies locals, la qual no ha estat desenvolupada més enllà d’una petita previsió introduïda en l’article 25 bis de la Llei 4/2003, de 7 d’abril, d’ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya.
La diferència amb la cooperació o la col·laboració rau en el poder de direcció de la comunitat autònoma cap als ajuntaments, que es tradueix en la possibilitat d’imposar la seva voluntat de coordinació unilateralment i coercitiva, sempre respectant l’autonomia municipal i les competències locals en matèria de seguretat i amb l’objectiu de la integració del conjunt de cossos policials en el sistema.
La coordinació de les policies locals
La coordinació, com a competència, ha de servir per a integrar la diversitat de policies locals en el model policial català, i així evitar contradiccions i reduir disfuncions. Per aconseguir-ho, es pressuposen unes competències autonòmiques en matèria de seguretat que no es poden buidar de contingut. La diferència amb la cooperació o la col·laboració rau en el poder de direcció de la comunitat autònoma cap als ajuntaments, que es tradueix en la possibilitat d’imposar la seva voluntat de coordinació unilateralment i coercitiva, sempre respectant l’autonomia municipal i les competències locals en matèria de seguretat i amb l’objectiu de la integració del conjunt de cossos policials en el sistema.
Quant al contingut de la coordinació, l’article 148.1.22 de la Constitució espanyola (CE) remet a regulació orgànica. La Llei orgànica 2/1986, de 13 de març, de forces i cossos de seguretat (LOFCS) dedica l’article 39 a regular la coordinació de les policies locals i estableix quatre funcions. Segons la reiterada jurisprudència del Tribunal Constitucional, les comunitats autònomes només poden exercir aquestes quatre funcions en nom de la coordinació, però cap més, de manera que queden configurades com una llista de numerus clausus (sentències del Tribunal Constitucional 25/1993, de 21 de gener de 1993; 172/2013, de 10 d’octubre de 2013, i 154/2017, de 21 de desembre de 2017).
Tanmateix, Catalunya va accedir a la seva autonomia per via de la disposició transitòria segona de la CE, fet que implica que podia assumir qualsevol competència, llevat de les reservades a l’Estat per l’article 149 de la CE. En altres paraules, l’aplicació de la clàusula residual de l’article 149.3 de la CE significa que Catalunya no ha estat mai limitada per l’article 148 de la CE ni pel contingut de l’article 39 de la LOFCS, a la qual remet en matèria de coordinació de les policies locals. De fet, l’article 39 només s’aplica en l’actualitat a les comunitats autònomes que voluntàriament fan referència a aquesta regulació en la seva normativa de policies locals, donat que s’ha superat l’abast temporal que estableix el mateix article 148 de la CE (Sentència del Tribunal Constitucional 247/2007, de 12 de desembre de 2017, FJ 7).
El legislador català pot modificar unilateralment i en qualsevol moment l’article 15 de la LPL, que regula la coordinació de les policies locals, amb el límit del significat de la competència de coordinació. Òbviament, hi ha altres límits externs que s’han de respectar, com és l’autonomia municipal.
En conclusió, el legislador català tan sols es troba limitat per l’objectiu de la competència de coordinació –amb les seves característiques pròpies que la diferencien d’altres competències– i per les funcions descrites no en la normativa estatal, sinó en les lleis catalanes. En efecte, el legislador català pot modificar unilateralment i en qualsevol moment l’article 15 de la LPL, que regula la coordinació de les policies locals, amb el límit del significat de la competència de coordinació. Òbviament, hi ha altres límits externs que s’han de respectar, com és l’autonomia municipal.
L’ordenació de les policies locals
L’Estatut d’autonomia de 2006 va assumir la competència de l’ordenació de les policies locals. No es tracta, però, de substituir la coordinació per l’ordenació, sinó que és una nova competència que “podria conferir un ventall més ampli”.[ii] Coordinació i ordenació reforçarien el model policial català en el seu conjunt, i concretament la policia local, entesa com a un únic cos policial.
A diferència de la coordinació o d’altres competències, el Tribunal Constitucional encara no s’ha pronunciat sobre l’ordenació de les policies locals per ser una competència tan recent i estar poc desenvolupada en la legislació autonòmica d’arreu de l’Estat espanyol. Doctrinalment, l’ordenació s’entén com “totes aquelles mesures i actuacions que tendeixen […] a organitzar, distribuir, sistematitzar i reordenar, dins d’un sistema comú, els diversos subsistemes policials existents”.[iii]
Ara fa un any que es va publicar la Llei 6/2023, de 7 de juliol, de policies locals d’Andalusia, la qual, segons l’apartat III de l’exposició de motius, reuneix en una mateixa norma les competències autonòmiques en matèria d’ordenació general, coordinació i formació de les policies locals. No és l’única llei que pren en consideració l’ordenació de les policies locals, però sí la primera en tot l’Estat que la desenvolupa.
En nom de la competència de l’ordenació de les policies locals, Andalusia ha obligat els municipis de cinc mil habitants o més a dotar-se de cos policial propi, amb un mínim de cinc efectius.
Tot i que Andalusia no ha creat una estructura d’abast autonòmic que aglutini els cossos policials locals –el que es podria entendre com un cos de policia local únic–, ha fixat alguns criteris organitzatius que difícilment es podrien justificar basant-se en la competència de coordinació. En nom de la competència de l’ordenació de les policies locals, Andalusia ha obligat els municipis de cinc mil habitants o més a dotar-se de cos policial propi, amb un mínim de cinc efectius. També regula la ràtio entre el nombre d’efectius i la categoria professional, i fixa les funcions de cada escala. Encara que de manera bàsica, ha aprofitat per regular en el mateix cos legal alguns aspectes que, en el cas de Catalunya, es troben dispersos en diverses normes legals i reglamentàries.
El repte del legislador català és clar: emparat en la competència de l’ordenació de les policies locals, ha d’iniciar el camí per a configurar el subsistema policial integrant-hi la competència de coordinació –en un primer moment i com fins ara– entre els 217 cossos policials locals i la policia autonòmica i, en una etapa posterior, entre ambdós cossos de la Policia de Catalunya, sense que aquesta coordinació estigui limitada per la legislació estatal.
Eduard Jaume Barea Zango
Sergent de la Guàrdia Urbana de Badalona i docent de l’Institut de Seguretat Pública de Catalunya
Aquest apunt està vinculat a l’article Definició i abast de la coordinació de les policies locals de Catalunya del mateix autor, publicat al número 68 de la Revista Catalana de Dret Públic (juny de 2024).
[i] Martínez i Hernández, Andreu Joan. (2016). Coordinació de les Policies Locals. Dins Josep Ramon Fuentes i Gasó, i Joan Miquel Capell i Manzanares (coord.), La policia local a Catalunya (vol. 1, p. 200-237). Diputació de Barcelona.
[ii] Abdelkader Garcia, Jose Miguel. (2023). Régimen jurídico de las policías locales. Dins Josep Ramon Fuentes i Gasó, José Luis Blasco Díaz, Jose Miguel Abdelkader Garcia, i Joan Miquel Capell i Manzanares (dir.), Régimen jurídico de las policías locales en el estado español (p. 185-224). Tirant lo Blanch.
[iii] Martínez i Hernández, Andreu Joan. (2016). Coordinació de les Policies Locals. Dins Josep Ramon Fuentes i Gasó, i Joan Miquel Capell i Manzanares (coord.), La policia local a Catalunya (vol. 1, p. 200-237). Diputació de Barcelona.