El Grup d’Estats contra la Corrupció (GRECO) és un organisme del Consell d’Europa, creat el 1999 i destinat essencialment —com avui diríem— a vetllar i sobretot fomentar la integritat i el bon govern entre els 48 estats membres del Consell més els Estats Units. A més, hi ha organitzacions internacionals amb estatus d’observador.

El procés d’elaboració dels seus informes, en cada ronda sobre un tema, és senzill: una comissió d’experts, de diferents procedències nacionals i professionals, visiten els estats membres dels quals, òbviament, no són nacionals i, mitjançant entrevistes amb operadors del país que cal avaluar (polítics, funcionaris, jutges, acadèmics, professionals lliures, organitzacions i associacions rellevants com sindicats o entitats empresarials, per exemple) i anàlisis de documents legals i d’altra mena, confeccionen un dictamen.

Aquest dictamen conté una sèrie de recomanacions que l’estat en qüestió ha de posar en marxa, i es torna a avaluar el dit estat per tal de verificar si aquestes recomanacions s’han dut a terme i en quina mesura. En els casos insatisfactoris, es torna a donar un nou termini a l’estat incomplidor perquè decideixi posar en marxa les recomanacions. Aquestes avaluacions duren entre quatre i cinc anys cada una, lapse de temps que augmenta o decreix sensiblement en funció de la pràctica de l’estat avaluat en relació amb la corrupció, la transparència i el bon govern. La primera es va llençar el 2000. No cal que una avaluació es tanqui per llençar-ne la següent.

Això és el que també ha succeït amb la quarta avaluació. Tot just, els 6 i 7 de desembre de 2017, l’Assemblea Plenària del GRECO va aprovar el dictamen de conformitat provisional sobre Espanya, que es va donar a conèixer el passat 3 de gener.

Aquesta quarta avaluació versa sobre la prevenció de la corrupció[1] dels parlamentaris, els jutges i els fiscals. En aquesta nota ens centrarem en els aspectes relatius als membres de l’Administració de justícia. El GRECO, malgrat reconèixer l’impasse electoral 2015-16, considera que alguna cosa s’ha fet, encara que es limita a les institucions centrals de l’Estat, tot deixant al marge els governs autonòmics. Això resulta especialment cridaner en el cas de Catalunya, on hi ha vigent des de ja fa temps la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern. Aquesta norma, amb totes les reserves que hom vulgui, no és només més exigent i rigorosa que la norma estatal (Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern), sinó que, a més, com a peça fonamental reclamada pel GRECO, hi figura la regulació dels grups d’interès.

La preocupació del GRECO sobre la integritat dels jutges i els fiscals en matèria de lluita contra la corrupció és lògica, perquè, ja des de la primera avaluació, al llunyà 2000, l’objectiu de la lluita contra la corrupció es centrava en la independència de les institucions estatals per controlar i sancionar les fallides en matèria de corrupció. La segona ronda es va centrar en aspectes relatius a delictes relacionats contra la corrupció, el seu emmascarament i la inutilització dels efectes de la corrupció. La tercera avaluació tenia dues branques: d’una banda, millores en el conveni del Consell d’Europa sobre la corrupció i, de l’altra, el finançament il·legal dels partits polítics.

Dins d’aquest context evolutiu en la prevenció i càstig de la corrupció, era lògic —com ja apuntaven algunes de les conclusions prèvies— indagar sobre la integritat, entre d’altres, de jutges i fiscals, és a dir, quant als seus mecanismes de foment i control.

La integritat d’aquestes dues magistratures, una jurisdicent i una altra postulant, es centra en dos aspectes essencials. En primer lloc, assegurar mitjançant un codi ètic vinculant les bones pràctiques professionals relatives a la transparència, a l’accés a la informació judicial i a la relació amb altres institucions o grups d’interès.

El CGPJ va iniciar unes feines al respecte i va crear un grup de treball que va concloure amb un codi ètic per a la carrera judicial, que té fretura d’efectes jurídics i que no s’ha posat en marxa des que es va adoptar pel Ple del CGPJ el desembre de 2016. Malgrat aquest magre resultat, el GRECO dona per parcialment satisfet aquest aspecte. El que no deixa de ser curiós és que, respecte al Ministeri Fiscal, no s’ha adoptat cap mesura i únicament estan en marxa algunes iniciatives tendents a un mínim reforçament de la independència (rectior, autonomia) dels membres del Ministeri públic fent residir, en major mesura que ara, la potestat sancionadora governativa en el fiscal general de l’Estat i no tant en el Ministeri de Justícia. Però només som davant promeses i no de normes en vigor, que haurien de tenir rang legal.

En segon lloc, igualment, el GRECO es dona per parcialment satisfet amb les lleus reformes quant a l’Estatut orgànic del Ministeri Fiscal pel que fa referència a donar més seriositat a la inamobilitat del fiscal general, regulació en vigor des de 2010, encara que la quarta ronda d’avaluació es va llençar el 2012. Les experiències amb els nomenaments dels quatre darrers fiscals generals de l’Estat no avalen precisament aquesta conformitat ni tan sols parcial del GRECO amb els mecanismes d’assolir certa independència funcional respecte del Govern central —que l’anomena— per part del Ministeri Fiscal.

L’altra branca sobre la que pivota un desacord obert del GRECO amb la posició espanyola és la inactivitat. En efecte, i així queda reflectit en el seu dictamen provisional, la ingerència política en el CGPJ, via el seu president i vocals, i en les places de president i magistrats del Tribunal Suprem, i presidents de l’Audiència Nacional, dels tribunals superiors de justícia i d’audiències provincials, no es considera suportable i el dictamen assenyala que no s’ha fet res amb vista a produir canvis significatius en aquest crucial punt de l’estat de dret.

Arribats ací, per evitar o pal·liar aquesta ingerència, el GRECO proposa tornar al sistema d’elecció directe per part dels jutges i magistrats dels dotze membres d’extracció professional del CGPJ —el primer dels sistemes intentats— i, d’altra banda, reduir la dependència política dels càrrecs abans esmentats. Ben conegudes són les polèmiques al respecte en la doctrina i la pràctica espanyoles sobre el caràcter del CGPJ i l’òbvia politització de molts dels càrrecs jurisdiccionals d’altres organismes judicials a Espanya.

Sigui dit, a títol de mera observació, que la qüestió de la creixent politització d’aquests nomenaments, al marge de la tensió institucional actual, no és fàcil d’arreglar amb un canvi del sistema de nomenament, ja que pràcticament tots els mecanismes s’han intentat. Caldria canviar el paradigma de la funció judicial, considerant-lo i, conseqüentment, dotant-lo dels mitjans personals i materials que li calen per arribar si més no a la mitjana europea i recuperar la confiança de la ciutadania, confiança que tots els estudis demoscòpics mostren molt baixa. La clau de la solució, a parer meu, no rau en el sistema de nomenament, sinó, com apunto, en el canvi de paradigma en el model judicial, conforme a un estatut constitucional del jutge, estatut ara per ara més propi de la funció pública que d’una justícia independent i autosuficient.

Sigui com sigui, i amb aquest llenguatge diplomàticament mel·liflu, el GRECO no es dona per satisfet ni de bon tros. Conclou el seu informe amb unes conclusions i unes demanades d’explicacions (per això, és provisional) que passo a transcriure:

« […] 78[2]. Pour ce qui est des juges, le GRECO souhaite souligner, comme l’avait déjà fait dans le Rapport d’Évaluation du Quatrième Cycle, qu’il n’y a aucun doute sur la grande qualité de la justice et du ministère public en Espagne, ni sur la force de l’esprit de service public et de dévouement des juges et procureurs à titre individuel. Le GRECO salue la processus de réflexion en cours pour établir une stratégie nationale en matière de justice et apporter des améliorations ciblées pour accroître l’indépendance et l’efficacité du pouvoir judiciaire, y compris en modifiant les mécanismes de nomination de ses organes directeurs et de certains responsables de haut rang. Concernant l’intégrité et les questions d’éthique, un Code de déontologie a été adopté et une Commission d’éthique judiciaire, qui n’a pas encore commencé à fonctionner, est chargée de missions consultatives dans ce domaine. Enfin, une réforme du statut des services du ministère public est attendue; elle vise à renforcer l’autonomie du parquet. Elle ouvre aussi la voie à de nouveaux développements dans le domaine de l’éthique, par exemple, en ce qui concerne l’adoption d’un Code de déontologie pour la profession, ainsi qu’un nouveau cadre disciplinaire.

79. Le GRECO conclut que, dans l’ensemble, les progrès qui prouveraient le bien-fondé d’une position différente de celle adoptée dans le précédent rapport de conformité (RC-IV) sont limités. Le GRECO conclut donc que le degré de conformité actuel avec les recommandations reste « globalement insatisfaisant » au sens de l’article 31, paragraphe 8.3 du Règlement intérieur.
80. En application du paragraphe 2 i) de l’article 32 du Règlement intérieur, le GRECO demande au Chef de la délégation espagnole de produire un rapport sur les dispositions prises pour mettre en œuvre les recommandations en souffrance (à savoir toutes les recommandations) d’ici le 31 décembre 2018.
81. Par ailleurs, conformément à l’article 32, paragraphe 2, alinéa ii.a), le GRECO charge son Président d’envoyer une lettre – en copie au Président de la Commission statutaire – au Chef de la délégation espagnole, attirant son attention sur l’absence de conformité avec les recommandations pertinentes et la nécessité de mener une action déterminée en vue d’accomplir des progrès concrets dans les meilleurs délais.»

La transcripció precedent en els idiomes originals no és casual. Tal com es pot veure en el document original del dictamen provisional, en el seu paràgraf final, el 82, el GRECO invita les autoritats espanyoles a autoritzar, dins del termini més breu possible, la publicació de l’informe, de traduir-ho a la llengua nacional i de fer públiques aquestes traduccions. O sigui, demana transparència com a garantia, no l’única ben cert, del bon govern, també en el poder judicial.

 

Joan J. Queralt

Catedràtic de dret penal

IP del Projecte “Estratègies preventives i reactives contra la corrupció”

Director del Departament de Dret Penal i Criminologia i Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals de la Universitat de Barcelona

 

 

[1] Tingueu en compte que, en el context internacional de la prevenció i càstig de la corrupció, aquest terme és sinònim de suborn i, a tot estirar, de tràfic d’influències. No compren tots els delictes que, des d’un punt de vista polític o criminològic, integren el fenomen de la corrupció. Tenen, però, interès algunes de les consideracions que es fan, especialment a la segon ronda d’avaluació, sobre la prevenció de la corrupció via la legislació fiscal i de blanqueig de capitals.

[2] Vegeu la versió anglesa d’aquests paràgrafs finals a https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/1680779c4d