Els passats dies 3 i 4 d’abril de 2014 va celebrar-se a Salamanca el XII Congrés de l’Associació de Constitucionalistes d’Espanya (ACE), amb el títol “Participación, representación y democracia”. El dia 3, a la tarda, va tenir lloc la sessió plenària amb les ponències dels professors Ángel Garrorena (U. Múrcia) i José Ramón Montero (catedràtic de ciència política a la U. Autònoma de Madrid) i el dia 4 hi va haver quatre taules rodones que van tractar aspectes diferents relacionats amb el tema del Congrés: representació i sistemes electorals (Mesa 1), democràcia directa i participativa (Mesa 2), transparència i democràcia (Mesa 3) i partits polítics i institucions (Mesa 4). Es va elegir el professor Pablo Pérez Tremps, catedràtic de dret constitucional a la U. Carlos III, com a nou president de l’ACE. El blog de la RCDP ha convidat a diversos participants a comentar les diferents sessions.

Crónica de la mesa 1. “Representación y sistemas electorales”

Bajo la rúbrica genérica “Representación y sistemas electorales”, la mesa 1 del Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España fue coordinada por Pablo Santolaya y contó con las ponencias de Blanca Rodríguez, Mercedes Iglesias y Emilio Pajares, quienes abordaron, respectivamente, el postulado de la paridad electoral y su compatibilidad con las modalidades de personalización del voto, la regulación de la financiación de los partidos políticos, especialmente de la electoral, y la designación de los candidatos electorales de los partidos políticos mediante elecciones primarias. La temática general de la mesa y las cuestiones abordadas en las ponencias suscitaron un gran interés entre los asociados, como evidencian el elevado número de comunicaciones que fueron presentadas. La mayoría abundaron en los problemas expuestos por Blanca Rodríguez y Emilio Pajares y versaron sobre la apertura o el desbloqueo de las listas electorales (María Garrote, Irene Correas y María Holgado); la incidencia de esa posible apertura o desbloqueo sobre la presencia equilibrada de ambos sexos en los órganos representativos (Antonio Pérez); los dilemas que para la idea de representación política plantean las cuotas y la democracia paritaria (Elviro Aranda); la potencialidad de la democracia paritaria para hacer efectivo el principio de igualdad de género (María Macías y Octavio Salazar); el control de las oligarquías partidistas sobre los procesos internos de selección de candidatos y la falta de representatividad resultante (Manuel Carrasco) y la oportunidad, la viabilidad y el encaje constitucional de las elecciones primarias como método de selección de candidatos electorales, y no sólo voluntario para los partidos, como hasta ahora, sino generalizado por ley como presupuesto para concurrir a los diversos procesos electorales (Tomás Bastarreche, David Giménez y Carlos Garrido). Aunque estos temas focalizaron la atención y monopolizaron el debate, no faltaron comunicaciones sobre otras cuestiones electorales, como la incidencia de la proporcionalidad electoral sobre la representatividad (Cristina Pérez), el rendimiento de los sistemas electorales autonómicos (Mª. Isabel Álvarez), la proyectada reducción de escaños en el Parlamento gallego (Vicente Sanjurjo y Fernando Martínez), la financiación de las campañas electorales norteamericanas (Ana Valero), el derecho a elecciones libres en la jurisprudencia de Estrasburgo (Pablo Sánchez), el multipartidismo en el Reino Unido tras las elecciones de 2010 y su incidencia en el régimen parlamentario (Federico de Montalvo) y, en fin, los nuevos sistemas electorales en Túnez, Egipto y Libia (Antonio Magdaleno).

En su ponencia sobre la financiación de los partidos políticos, Mercedes Iglesias subrayó la necesidad de acometer una reforma en profundidad de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, modificada mediante Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre, porque se trata de una norma que vulnera el principio de igualdad de oportunidades de los partidos y coaliciones, propicia la falta de transparencia y, pese a potenciar el modelo público de financiación partidista –o precisamente por ello–, ha fracasado en su objetivo de reducir la influencia e injerencia de los grupos económicos y erradicar la corrupción en las prácticas financieras de los partidos políticos. Al exacerbar el modelo público de financiación y basarlo en la representación parlamentaria y en el número de votos obtenidos, la ley ha conducido a un control de entrada y salida de las formaciones políticas en el sistema de partidos, contribuyendo a cristalizar en términos políticos la relaciones de fuerza de los partidos existentes, lo que resulta positivo para la estabilidad política pero opera en detrimento de la calidad democrática y del pluralismo político. Aunque ello pueda ser explicable desde una óptica histórica, no resulta admisible en la actualidad, cuando en un contexto de crisis del paradigma representativo nuevas fuerzas políticas pugnan en clara inferioridad de condiciones por abrir nuevos espacios en el sistema de partidos. De ahí que la profesora Iglesias proponga cambios normativos en el criterio de la representación parlamentaria para la asignación de subvenciones públicas, en la diferenciación entre la financiación ordinaria y electoral, en cuestiones como el mailing, que considera el más desigual de los beneficios concedidos a los partidos, así como en la distinción entre campaña electoral y precampaña y entre propaganda electoral y propaganda política.

La imposición legal de cuotas electorales o de la paridad en las listas aspira a remover la discriminación por razón de sexo en los ámbitos públicos representativos y a introducir un modelo de “ciudadanía diferenciada” en materia de género. Las medidas positivas tendentes a posibilitar una presencia más equilibrada entre mujeres y hombres en los órganos representativos han suscitado dudas desde el punto de vista del principio de unidad de la representación, entendida ésta en su sentido clásico. Dichas dudas fueron despejadas en nuestro país por las SSTC 12/2008, de 29 de enero, por lo que respecta a la exigencia de composición equilibrada incorporada en la LOREG, 13/2009, de 19 de enero, que convalidó las listas paritarias en el País Vasco, y 40/2011, de 31 de marzo, sobre la paridad electoral en Andalucía, y aunque alguna doctrina continúa cuestionando su oportunidad y legitimidad constitucional con argumentos atendibles –muestra de ello constituyó el cruce de comunicaciones entre Elviro Aranda y Octavio Salazar– , el debate en la actualidad se ha trasladado hacia las repercusiones prácticas de estas previsiones legales. Concretamente, como subraya Blanca Rodríguez en su ponencia, la cuestión es hasta qué punto las cuotas electorales y la paridad logran el objetivo de incrementar la presencia de mujeres en los órganos representativos y si una mayor presencia de mujeres en esos ámbitos es una vía efectiva para feminizarlos. Por lo que respecta a su rendimiento para generar presencia femenina, es claro que las cuotas previstas en el artículo 44 bis LOREG han tenido un alcance más limitado que la paridad exigida en algunas leyes autonómicas. En el primer caso, los partidos sólo están obligados a respetar la composición equilibrada en el conjunto de la lista y a mantener la proporción mínima del 40% en cada tramo de cinco puestos, lo que ha propiciado que en el Congreso de los Diputados sólo se haya logrado un 36% de presencia femenina y que en algunos parlamentos autonómicos el porcentaje sea aún menor. En el caso de la paridad, donde se impone la “lista cremallera” el porcentaje de mujeres sube al 45,76% (Baleares), 47,71% (Andalucía) y 55% (Castilla-La Mancha). Pero la diferencia entre cuotas y paridad no sólo es cuantitativa, sino también cualitativa. Las cuotas son medidas de acción afirmativa sometidas a un horizonte temporal y al principio de proporcionalidad. Su presupuesto es que las mujeres son una fracción problemática necesitada de apoyo y suponen la asunción del paradigma cuidado/control en el ámbito de la ciudadanía. La paridad, en cambio, tiene como objetivo la redefinición de la esfera pública y de las condiciones de la ciudadanía bajo la perspectiva de género; a diferencia de las cuotas, cuestiona los fundamentos patriarcales del poder y constituye un fin en sí misma. Por todo lo anterior, Blanca Rodríguez y varios comunicantes abogan de lege ferenda por la generalización de la democracia paritaria.

Las listas cerradas y bloqueadas fortalecieron a los débiles partidos políticos surgidos tras el franquismo y han proporcionado estabilidad al país, pero en el contexto de crisis de legitimidad de los partidos y de necesidad de regeneración democrática, es preciso intentar conjugar esa fortaleza y estabilidad con otros intereses. De ahí el renovado debate sobre la apertura de las listas o su desbloqueo mediante la introducción de algún tipo de voto preferencial, como existe en la mayoría de los países europeos. La reforma de la LOREG en este sentido ampliaría la libertad de elección de los ciudadanos, acrecería las posibilidades reales de rendición de cuentas y propiciaría la renovación de las élites, así como una mayor conexión entre representantes y representados. Entre sus riesgos se halla la potencial dispersión del voto, el perjuicio a la unidad y cohesión de los partidos, la posible influencia de grupos de interés sobre el electorado, la dependencia que puede crearse entre los candidatos y dichos grupos debido a los costes del proceso electoral, el populismo en aras de la captación del voto y el desarrollo de prácticas clientelares. Alertado de ello, el Consejo de Estado desestimó en su informe de 2009 la apertura de las listas, pero recomendó su desbloqueo al considerar que esta modalidad reduce los riesgos anteriores a la vez que puede corregir los excesos de los partidos en la determinación de la oferta electoral. Desde una perspectiva de género, algunos comunicantes desaconsejan este cambio, puesto que las listas cerradas y bloqueadas ofrecen mayores garantías para lograr una representación paritaria (Antonio Pérez y Octavio Salazar). Para Blanca Rodríguez, sin embargo, el desbloqueo también puede ser positivo desde esta perspectiva. En primer lugar, porque un mayor número de mujeres electas no significa un mayor compromiso: la representación descriptiva o simbólica del número no es sinónimo de representación sustantiva, y ésta es la que puede resultar beneficiada con la personalización del voto en base al compromiso feminista de las candidatas. Y, en segundo lugar, porque cabe conciliar la modalidad de voto preferencial con el mandato de la paridad a través de diversas técnicas que mantendrían una distribución equilibrada de los escaños (María Garrote).

En los últimos meses, diversos partidos políticos españoles han abierto el proceso de selección de candidatos que la LOREG les atribuye prácticamente en exclusiva a la participación electiva de militantes, simpatizantes y/o ciudadanos. En Francia e Italia los principales partidos de centro-izquierda han seleccionado a sus candidatos electorales mediante elecciones primarias abiertas a los ciudadanos, que han obtenido un extraordinario éxito de participación. Uruguay, Argentina y, muy recientemente, Chile han institucionalizado por ley primarias abiertas y simultáneas (en el caso de Uruguay y Argentina, además, obligatorias), con todas las garantías y controles de la Administración Electoral. Y el balance tras su implementación es muy satisfactorio. No es de extrañar, por ello, que la ponencia de Emilio Pajares sobre selección de candidatos mediante elecciones primarias despertara también mucho interés y suscitara un vivo debate, del que es buena muestra la distinta perspectiva de las comunicaciones que versaron sobre el tema, desde la que consideró que las primarias son “un atajo” importado de regímenes presidencialistas que poco puede mejorar la representatividad y la calidad democrática (Tomás Bastarreche), hasta las que, defendiendo su funcionalidad para democratizar los partidos y ampliar la legitimidad democrática de la oferta electoral, abogaron por una regulación legal de las primarias cerradas (David Giménez) e incluso de las primarias abiertas, porque la selección de candidatos por los partidos no constituye una de las facetas del derecho de asociación ni es un asunto inter privatos, sino un presupuesto del acto administrativo de proclamación de candidaturas que determina la posterior decisión electoral (Carlos Garrido).

Como subraya Emilio Pajares, en nuestro sistema constitucional el legislador ha renunciado a disciplinar el proceso de designación de candidatos electorales, que constituye el nudo gordiano de la democracia puesto que, quien controla este proceso, determina la composición de las instituciones representativas. Ante la imposibilidad –con la excepción del Senado y de los municipios de menos de 250 habitantes– de expresar votos de preferencia en las listas, el elector se limita a refrendar la designación de los representantes llevada a cabo por los partidos y la elección popular legitima, simbólica y jurídicamente, dicha designación. Todo queda, pues, en el ámbito de la libertad de autoorganización de los partidos, siendo ellos, y no los electores, quienes controlan los resortes para el acceso y exclusión de la política. El artículo 6 CE exige que la organización y el funcionamiento de los partidos políticos sean democráticos, pero por lo que respecta a la definición de la oferta electoral, dicho mandato es incumplido por la mayoría de los partidos. Los candidatos electorales son mayoritariamente cooptados por la cúpula del partido o designados directamente por el líder, lo que redunda en perjuicio de la calidad democrática y la representatividad y bloquea la renovación de las élites. Ante esta situación, no es extraño que la doctrina acogiera con esperanza el modelo de primarias cerradas adoptado por el PSOE en su 34º Congreso. El balance de la iniciativa ha sido, sin embargo, bastante pobre. Sin intervención del legislador, el dilema entre eficacia y democracia en los partidos se salda frecuentemente a favor de la primera. Y es que los incentivos para practicar voluntariamente la democracia interna son muy limitados cuando asumes en solitario los riesgos y tus principales oponentes continúan con el sistema de cooptación sin que ello les genere coste electoral alguno. De ahí que el PSOE haya dado un paso adelante y, además de optar ahora por primarias abiertas, abogue por establecer la obligación legal de que la elección de los candidatos “se realice, en todos los partidos, en elecciones primarias debidamente ordenadas y reguladas por la Ley Electoral”. Emilio Pajares comparte este objetivo. Las primarias cerradas voluntarias no han permitido hasta el momento extraer todas las potencialidades de este mecanismo participativo de selección de candidatos. Su apertura y su generalización por ley a todos los partidos (bien imponiéndolas o incentivando financieramente su celebración), podrían, sin embargo, hacer cambiar las cosas. Las primarias abiertas pueden dinamizar la vida interna de los partidos, movilizar a sus afiliados y simpatizantes y romper las tendencias oligárquicas. Las elecciones primarias facilitan la aparición de nuevos líderes, dotan de mayor legitimidad social a los candidatos elegidos y les otorgan autonomía respecto al aparato del partido. Y en un contexto de creciente descrédito social de los partidos políticos, servirían para abrir los partidos a la sociedad, fomentar la participación política y recobrar, en parte, la confianza ciudadana.

Junto a los ya conocidos riesgos que los detractores de las primarias suelen señalar (división interna, posible bicefalia, debilidad de los partidos, democracia de audiencia, incompatibilidad de la figura del candidato con el sistema parlamentario y con distritos plurinominales, cansancio ciudadano), se aduce como obstáculo a su regulación por ley la posible afectación del derecho de asociación de los partidos, porque al transferirse “una decisión capital del partido al conjunto de la ciudadanía” su libertad de autoorganización quedaría afectada (David Giménez). En sentido contrario, se sostuvo que las funciones constitucionales asignadas a los partidos, la exigencia de organización y funcionamiento democráticos (art. 6 CE) y el fin legítimo de hacer efectiva la participación de todos los ciudadanos, removiendo los obstáculos que la impidan o dificulten (art. 9.2 CE), habilitan al legislador para imponer primarias abiertas y que la designación de un candidato electoral no es una mera cuestión interna, sino un presupuesto para la proclamación de las candidaturas y el ejercicio del derecho de participación política a través de la elección (Carlos Garrido). Dicha ley de primarias, como desarrolló Emilio Pajares en su ponencia, tendría que determinar el alcance del procedimiento (primeros de las listas o las candidaturas enteras), sus cuestiones organizativas (censo, campaña, financiación y control interno) y, si las primarias son consideradas un requisito para presentar las candidaturas, el modo en que la Administración electoral y los tribunales garantizarían y controlarían su desarrollo, como lo hacen en Uruguay, Argentina y Chile.

Todavía falta cultura de primarias en España y no pocos desconfían de este sistema, pero tengo para mí que se acaba el tiempo de la cooptación, de la designación a dedo y de las disciplinas de hierro; entre otras cosas, porque no podemos permitirnos que siga acreciendo el descrédito de los partidos y, con ellos, de la democracia representativa.

Carlos Garrido López

Profesor titular de derecho constitucional de la Universidad de Zaragoza

Otros artículos publicados en este blog sobre el XII Congreso ACE:

Sesión plenaria:  Democracia y representación, dos visiones generales –  Emilio Pajares

Mesa 2: La revitalización democrática. Participación política: democracia directa y democracia participativa – Enriqueta Expósito

Mesa 3: Reflexiones sobre la Ley de Transparencia – Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva

Mesa 4: Los partidos políticos y las instituciones – María Salvador Martínez