La reforma federal – Joaquín Tornos Mas

Roberto Blanco (Estados Unidos); Alberto López Basaguren (Reino Unido); Miguel A. Cabellos (Alemania); Antonio Arroyo (Austria); Josep Mª Castellà (Canadá); Patricia Rodríguez-Patrón (Suiza); Antonio López Castillo (Unión Europea). Juan José Solozabal (editor). La reforma federal. España y sus siete espejos. Biblioteca Nueva, Madrid 2014.

El modelo de organización territorial del Estado español que se estableció de modo genérico en la Constitución, y que se construyó posteriormente con los estatutos de autonomía y la doctrina del Tribunal Constitucional, parece ya agotado. Esta realidad, hoy generalmente aceptada, exige ofrecer alternativas de futuro capaces de articular un nuevo modelo que mejore el funcionamiento del conjunto del Estado y reconstruya la convivencia de todos los territorios españoles, teniendo en cuenta tanto la realidad del momento presente como los logros innegables del Estado autonómico. Es evidente que la importancia de este tema aconseja llevar a cabo un debate sereno y riguroso sobre las propuestas que se colocan sobre la mesa.

El libro La reforma federal. España y sus siete espejos viene a cumplir sobradamente esta finalidad. El punto de partida es que el modelo federal es una opción razonable de organización territorial para España, si bien al mismo tiempo se reconoce que bajo la propuesta federal se incluyen realidades muy diversas. Precisamente por ello, lo que el libro pretende es tratar de identificar qué proyecto federal es el más adecuado para dar respuesta a los problemas actuales de la organización territorial de España, recurriendo para ello al examen de experiencias acreditadas en otros países de estructura territorial descentralizada.

A partir de aquí el libro se divide en dos partes claramente separadas y de muy diferente extensión. La primera parte, que se debe a la pluma de quien aparece como editor de la obra, el profesor Juan José Solozabal, está dedicada a identificar los mimbres esenciales con los que poder llegar a construir un modelo de posible aplicación al caso español.

La reforma que se propone pretende la evolución del Estado autonómico (que podemos calificar de cuasifederal) hacia un estado de matriz ya claramente federal. Y para ello se afirma que es preciso llevar a cabo una reforma agravada del texto constitucional por la vía del artículo 168. Reforma constitucional que no debe suscitar mayores alarmas en la medida en que en sí misma supone precisamente mantener la existencia de un texto constitucional, es decir, reafirmar la voluntad de refrendar el pacto que se logró en 1978 para articular un nuevo marco común que ordene la vida de los ciudadanos españoles.

Descendiendo a cuestiones más concretas se exponen los términos en que debería plantearse la reforma: existencia de una cláusula federal, reforma de los elementos identitarios, enumeración de las comunidades autónomas, tratamiento de la cuestión europea, reformulación del tema competencial, profundización en las técnicas de cooperación y reformas institucionales, con especial atención a la reforma del Senado.

Sin duda estos son los temas que deberán abordarse y las ideas generales que se exponen en relación con cada uno de ellos –que no podemos tratar en extenso en esta breve nota– nos parecen acertadas y capaces de ofrecer el punto de partida sólido que este importante debate requiere.

Personalmente, y entrando de este modo ya en el debate, discrepo de uno solo de los planteamientos que se formula. El profesor Solozabal cuestiona el tratamiento diferenciado de las diversas partes del nuevo Estado federal ( que, afirma, debería asentarse sobre unas bases mínimas de homogeneidad y congruencia), y añade que tan sólo debería mantenerse el reconocimiento de unos pocos hechos diferenciales y la singularidad del hecho foral. Se defiende un federalismo impregnado de igualdad y homogeneidad al que nosotros opondríamos un federalismo que refuerce el reconocimiento de la diversidad territorial y la existencia de naciones, la catalana y vasca ( no como sujetos políticos pero sí como realidades históricas y culturales) dentro del conjunto de la nación española (como único sujeto político y también como nación histórica y cultural). También una diversidad competencial en razón de la intensidad de los deseos de autogobierno de los distintos territorios del Estado.

La segunda parte del libro da cuenta de siete modelos distintos en los que concurre una organización descentralizada del poder político, los siete espejos a que alude el título del libro.

Los siete modelos permiten ofrecer distintas respuestas al problema común de la distribución territorial del poder dentro de un Estado, o en un supuesto distinto, dentro de la Unión Europea. Se trata de los casos de Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Austria, Canadá, Suiza y la Unión Europea.

Es cierto que las diferencias entre los casos estudiados y el supuesto español son importantes. Entre los países examinados nos encontramos con federalismo de integración y federalismo de devolución, y con supuestos en los que existen fuertes reivindicaciones de reconocimiento de la singularidad (Escocia o Quebec) y otros en los que este problema no existe ( Estados Unidos, Austria o Alemania). Pero la utilidad de los diferentes estudios (todos ellos de gran rigor y claridad expositiva) es que nos ofrecen un conjunto de respuestas técnicas a unos problemas que en muchos casos tienen un planteamiento bastante homogéneo.

Más allá de las diferencias históricas, políticas y económicas de cada Estado, lo cierto es que, por ejemplo, la respuesta jurídica a los problemas del reparto competencial o las técnicas de cooperación y reformas institucionales pueden ser fácilmente trasladables de un Estado a otro. Aprender de las experiencias ajenas, sus aciertos y errores, es de gran utilidad. Sin pretender traslados automáticos, el conocimiento de otras realidades ofrece la posibilidad de mejorar la opción que finalmente se escoja para nuestra realidad concreta.

Así, por ejemplo, las respuestas dadas en el Reino Unido o en Canadá a los problemas de las demandas de separación de la Federación por Escocia o Quebec deberían ser examinadas en toda su extensión y complejidad por nuestros políticos a la luz de los excelentes trabajos que contiene este libro en relación a esta cuestión.

En definitiva, estamos ante un libro importante y oportuno. Una lectura por otra parte no sólo para juristas, aunque todos los autores del libro sean juristas. Los juristas, pero también los políticos y ciudadanos, tienen mucho que aprender en las páginas del libro comentado.

Joaquín Tornos Mas

Catedrático de derecho administrativo de la Universitat de Barcelona

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