1. Il 20 aprile scorso, il parlamento in seduta comune, come previsto dall’art. 83 della Costituzione, ri-eleggeva Giorgio Napolitano Presidente della Repubblica italiana. Si compiva così il secondo mandato, mai accaduto nella storia repubblicana. Infatti, la costituzione nulla dice riguardo alla possibilità di eleggere per la seconda volta lo stesso Presidente, e pertanto, proprio perché non lo vieta allora lo consente. E’ pur vero che l’ipotesi della rielezione è sempre stata ritenuta rarissima, un’eccezionale eccezione della regola di un solo mandato presidenziale; peraltro, la durata settennale per un mandato indiretto è comunque tale da scoraggiare il bis. Nel caso di Napolitano, invece, ci si è arrivati quasi per forza, se non altro per mettere fine a una situazione che rischiava di essere drammatica. In questo senso, allora, la rielezione fa parte di una logica emergenziale innegabile, una scelta “eccezionale”.
Andiamo per ordine. Nonostante la mancanza di un governo, a oltre due mesi dall’elezioni politiche, dovuto al fatto che le Camere, che devono dare la fiducia al governo, sono prive di una maggioranza coesa – infatti la maggioranza parlamentare (di centro-sinistra) c’è solo alla Camera dei deputati mentre al Senato manca una maggioranza – bisognava adempiere alla elezione del Presidente delle Repubblica in scadenza ai primi di maggio (art. 85, comma 2, Cost: «Trenta giorni prima che scada il termine, il Presidente della Camera dei deputati convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica»). Il parlamento in seduta comune procedeva a una prima votazione a favore del candidato Franco Marini (ex presidente del Senato), ritenendo di poterlo eleggere in quanto candidato formalmente condiviso da un ampio schieramento delle forze politiche e quindi in grado di raggiungere la maggioranza di due terzi dell’assemblea, come prescritto dall’art. 83, comma 4, Cost. La candidatura di Franco Marini non raggiungeva il quorum previsto (mancandogli 200 voti) sia alla prima che alla seconda votazione e pertanto veniva ritirato. Dal quarto scrutinio in poi, la Costituzione prescrive la possibilità di eleggere il Presidente della Repubblica a maggioranza assoluta (art. 83, comma 5, cost.), facendo così venire meno la elezione di un candidato condiviso (tra maggioranza e opposizione) e consentendo la elezione di un candidato “di parte”, ovvero maggioritario. Veniva pertanto proposta la candidatura di Romano Prodi (ex presidente del consiglio dei ministri, ex leader del centro-sinistra), il quale però non riusciva a ottenere i voti necessari per essere eletto (mancandogli 100 voti), a dimostrazione che non vi era coesione sul suo nome nemmeno all’interno della maggioranza di centro-sinistra. A questo punto, il grande problema: fallita l’elezione di un candidato condiviso dalla maggioranza e dalla opposizione (Franco Marini) e fallita altresì la elezione di un candidato della maggioranza (Romano Prodi) erano finite le possibilità di procedere a eleggere il nuovo capo dello Stato. Ecco perché le forze politiche si sono viste “costrette” ad andare da Giorgio Napolitano e chiedergli di rendersi disponibile a una seconda elezione, nonostante lo stesso Napolitano avesse fatto sapere in precedenza che riteneva conclusa la sua esperienza di Presidente della Repubblica. Giorgio Napolitano a fronte di una richiesta relativa a un suo secondo mandato, accettava e così dichiarava: «Nella consapevolezza delle ragioni che mi sono state rappresentate, e nel rispetto delle personalità finora sottopostesi al voto per l’elezione del nuovo Capo dello Stato, ritengo di dover offrire la disponibilità che mi è stata richiesta [..] Mi muove in questo momento il sentimento di non potermi sottrarre a un’assunzione di responsabilità verso la nazione, confidando che vi corrisponda una analoga collettiva assunzione di responsabilità».
Avuta la disponibilità di Napolitano, il parlamento in seduta comune procedeva alla rielezione dello stesso con 738 voti su 1007 elettori (tutti i parlamentari più i delegati regionali). Di particolare interesse e importanza, poi, il discorso che Napolitano teneva il 22 aprile, a Camera riunite, per il giuramento quale Presidente della Repubblica. Vale senz’altro la pena di leggerlo perché rappresenta un documento di diritto costituzionale vivente (v. http://www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Discorso&key=2688). Mi limito qui solo a riportare un passaggio fra i tanti che destano interesse e rilevanza costituzionale: «La rielezione, per un secondo mandato, del Presidente uscente, non si era mai verificata nella storia della Repubblica, pur non essendo esclusa dal dettato costituzionale […]. Ci siamo dunque ritrovati insieme in una scelta pienamente legittima, ma eccezionale. Perché senza precedenti è apparso il rischio che ho appena richiamato: senza precedenti e tanto più grave nella condizione di acuta difficoltà e perfino di emergenza che l’Italia sta vivendo in un contesto europeo e internazionale assai critico e per noi sempre più stringente. Bisognava dunque offrire, al paese e al mondo, una testimonianza di consapevolezza e di coesione nazionale, di vitalità istituzionale, di volontà di dare risposte ai nostri problemi: passando di qui una ritrovata fiducia in noi stessi e una rinnovata apertura di fiducia internazionale verso l’Italia. E’ a questa prova che non mi sono sottratto. Ma sapendo che quanto è accaduto qui nei giorni scorsi ha rappresentato il punto di arrivo di una lunga serie di omissioni e di guasti, di chiusure e di irresponsabilità […]. Negli ultimi anni, a esigenze fondate e domande pressanti di riforma delle istituzioni e di rinnovamento della politica e dei partiti – che si sono intrecciate con un’acuta crisi finanziaria, con una pesante recessione, con un crescente malessere sociale – non si sono date soluzioni soddisfacenti: hanno finito per prevalere contrapposizioni, lentezze, esitazioni circa le scelte da compiere, calcoli di convenienza, tatticismi e strumentalismi. Ecco che cosa ha condannato alla sterilità o ad esiti minimalistici i confronti tra le forze politiche e i dibattiti in Parlamento».
2. Fin qui la cronaca. E veniamo ad alcune osservazioni in punto di dottrina sul Presidente della Repubblica nel sistema costituzionale italiano e sulla prassi Napolitano (nel primo settennato). Non è semplice definire la figura e il ruolo del Presidente della Repubblica italiana: di solito, si ricorre alla formula di Benjamin Constant del “potere neutro”, ovvero un potere indipendente, autonomo, fuori dal circuito dell’indirizzo politico. Formula elegante ma non pienamente corrispondente al vero. Infatti, negli anni Ottanta, un costituzionalista come Serio Galeotti titolava un suo noto studio: Presidente della Repubblica: “struttura garantista” o “struttura governante”? In questa formulazione interrogativa, che coglie il dilemma della funzione del Capo dello Stato nel nostro ordinamento costituzionale, si è da sempre tormentata e divisa la dottrina. Il fatto è che il Presidente partecipa alla ricerca di unità nel nome dei valori costituzionali con un proprio potere politico, legittimato in forza del suo carattere rappresentativo, ma anche dalla sua precipua posizione di indipendenza. Da ciò ne può conseguire, come è avvenuto, una progressiva espansione dei poteri presidenziali nella prassi costituzionale. Come nella scelta del governo e dei suoi ministri. Infatti: gli esecutivi, che si sono succeduti, a partire dagli anni Novanta, guidati da Amato, Ciampi, Dini e, soprattutto, Monti, sono attribuibili in larga parte a scelte presidenziali, sia pure dettate da particolari contingenze politiche ed economiche. E così pure il potere di scioglimento delle Camere è stato usato come un contropotere, cioè di non procedere a scioglimento sia pure in ambiente maggioritario (come volle fare il Presidente Scalfaro nel 1995), che richiede una legittimazione di tipo elettorale nei confronti della maggioranza parlamentare e del suo governo.
A volere fare un primo bilancio del primo settennato di Napolitano, quale valutazione si può dare in ordine al significato costituzionale del ruolo presidenziale? (utile in tal senso è un recente libro: V. Lippolis e G.M. Salerno, La Repubblica del Presidente. Il settennato di Giorgio Napolitano, ed. il Mulino, 2013).
Si può vagheggiare un’ipotesi di semipresidenzialismo, sia pure mite, già di fatto introdottosi nel nostro sistema costituzionale? Si può provare a ragionare in tal senso sviluppando argomenti fondati sulla concreta azione presidenziale: a cominciare dal rinvio delle leggi, ovvero dell’approvazione delle leggi con riserva. Inedita formula che trova nella presidenza Napolitano la sua acme. Si tratta della promulgazione con messaggio condizionato, che costituisce, a ben vedere, l’inedito involucro contenente una istanza di riflessione posta a margine del procedimento legislativo, che pretende da parte dell’Esecutivo un impegno formale di porre in essere, in tempi rapidi e certi, taluni correttivi della legge. E’ superfluo ricordare che questa prassi non trova nessuno esplicito riferimento nella Costituzione. Eppure, numerosi sono i casi di utilizzo del messaggio condizionato. E non solo in punto di leggi e decreti-legge, ma anche sulla nomina dei ministri come la vicenda dell’on. Saverio Romano, soggetto a indagini giudiziarie, dove il Presidente non ha taciuto le sue perplessità e le sue riserve di natura politico-istituzionale. Vi è poi il rifiuto di emanare una legge o un decreto, altra “anomalia” costituzionale esercitata dal Capo dello Stato. Qui la mente corre alla vicenda del (mancato) decreto-legge relativo alla tragica vicenda di Eluana Englaro. Vicenda in cui l’interferenza del Capo dello Stato nell’indirizzo politico governativo, che sembra costituire un vistoso indizio verso lo scivolamento progressivo, a Costituzione invariata, verso una forma di governo di tipo semipresidenziale. Semipresidenzialismo che si sviluppa ulteriormente, sia pure in maniera “mite”, con la scelta e la nomina del governo Monti, suggestionata dalla volontà dei mercati finanziari e dall’Unione Europea (sul punto, rinvio a T.E. Frosini, Anatomia y anomalia de un Gobierno tecnico. El caso italiano, in Teoria y Realidad Constitucional, n. 30, 2012). Certo: “mite” oppure no, il semipresidenzialismo per essere tale deve passare attraverso la legittimazione popolare del Presidente della Repubblica: una sorta di “contratto fiduciario” con gli elettori, dinanzi ai quali risponde del suo operato, che può indurre il Presidente anche ad assumere iniziative che sviluppano ulteriormente i suoi poteri, sia pure nell’alveo costituzionale.
Con la rielezione di Napolitano, e quindi con surplus di legittimazione per così dire, ci avviciniamo verso una riforma semipresidenziale? Come ha sostenuto di recente Stefano Ceccanti (in www.forumcostituzionale.it): «E’ proprio quindi a questo punto che, volere o volare, si pone il problema dei tempi e dei modi con cui modifiche di fatto, forse irreversibili, possano e/o debbano essere regolate dal diritto, analogamente a quanto accadde in Francia nel doppio passaggio tra 1958 e 1962 […]. Del resto rieleggere un Presidente di 88 anni, per quanto in ottima forma fisica e ancor più intellettuale, non prelude obiettivamente a un mandato settennale pieno, ma a una soluzione emergenziale. Se ne può uscire con un nuovo Presidente eletto col metodo tradizionale o utilizzando il tempo che intercorre perché il prossimo sia eletto direttamente».
Dalla Repubblica del Presidente (Napolitano) alla Repubblica (semi)presidenziale: il passaggio, stavolta, sembra essere più breve e, forse, anche auspicabile.
Tommaso Edoardo Frosini
Professore ordinario di diritto pubblico comparato nell’Università di Napoli Suor Orsola Benincasa