Los contenidos estatutarios – Eva Sáenz

Crónica de la Mesa 1 del XIII Congreso ACE

El XIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España se celebró los días 19 y 20 de febrero de 2015 en el Paraninfo de la Universidad de Zaragoza y estuvo dedicado a una cuestión de indiscutible importancia en la actualidad como es “La organización territorial del Estado, hoy”. La mesa número 1 de dicho Congreso bajo el título “Los contenidos estatutarios” fue coordinada por el profesor Manuel Medina Guerrero (Universidad de Sevilla) y su objetivo consistió en hacer el diagnóstico y proponer mejoras en tres grandes cuestiones del Estado autonómico: las instituciones, las competencias y la financiación autonómica. Estas tres materias fueron abordadas en las respectivas ponencias por los profesores José María Morales Arroyo (Universidad de Sevilla), Eduard Roig Molés (Universidad de Barcelona) y Eva Sáenz Royo (Universidad de Zaragoza). Además se presentaron varias comunicaciones que trataron aspectos más específicos de cada bloque como las recientes reformas en los parlamentos autonómicos (Elviro Aranda Álvarez) o sus disfuncionalidades actuales (Catalina Ruíz-Rico Ruíz), las competencias autonómicas en materia de referéndum (Isabel Álvarez Vélez, Reyes Pérez Alberdi) o en materia de evaluación y contratación de profesorado universitario (Daniel Capodiferro Cubero), los derechos estatutarios como contenido eventual de los estatutos de autonomía (Antonio Pérez Miras) o las exigencias de estabilidad presupuestaria de la LOEP (Pablo Guerrero Vázquez). A continuación, daremos cuenta de las principales propuestas que surgieron en cada uno de los bloques temáticos.

Siguiendo las pautas del modelo estatal, el parlamentarismo mayoritario adoptado en las CCAA ha evolucionado hacia un claro fortalecimiento del poder ejecutivo más propio de esquemas presidencialistas. Tal y como señala el profesor Morales Arroyo, esta evolución se expresa en tres grandes hitos: las reformas estatutarias que permitieron de forma generalizada la potestad presidencial de disolución anticipada del Parlamento, sin reducir los obstáculos de la exigencia parlamentaria de responsabilidad gubernamental; el traspaso de la función de dirección política de la Comunidad Autónoma del Parlamento al Gobierno; y el reconocimiento de la legislación de urgencia en manos del Gobierno que le permite el control de la agenda legislativa. Esto ha permitido la inclusión en los modelos parlamentarios autonómicos de instrumentos propios de modelos presidencialistas, como es la limitación de mandatos presidenciales, actualmente prevista en el Estatuto de Autonomía para Cataluña (art. 67.2) y en el Estatuto de Autonomía para Castilla-La Mancha (art. 13.2).

Además de esta evolución presidencialista, en España la crisis económica ha planteado también la posibilidad no sólo de reducir instituciones autonómicas no nucleares y departamentos gubernamentales, sino también reducir el número de parlamentarios. El caso más notorio es la reforma estatutaria realizada en Castilla-La Mancha a través de la LO 2/2014, sometida a control de constitucionalidad y resuelta la duda a través la STC 197/2014. Una medida ésta que plantea dudas políticas y jurídicas y que, según argumenta el profesor Aranda en su comunicación, “se lleva a cabo en unos términos que más bien parecen buscar ventaja política del partido que ha impulsado el cambio electoral que establecer unas condiciones electorales que garanticen la igualdad de armas entre todas las fuerzas políticas que pretendan representar a los ciudadanos de la región”. Frente a la tesis mantenida en la sentencia que avala la reducción de parlamentarios autonómicos, el profesor Morales Arroyo cree necesario considerar que el momento constitutivo fundacional de cada Comunidad Autónoma se encuentra en un plano superior que el momento de la reforma estatutaria, de suerte que existirían unas cláusulas de intangibilidad implícitas que los titulares de la capacidad de reformar el Estatuto nunca podrían traspasar, entre ellas, el modelo institucional.

Otro de los aspectos que más crítica doctrinal ha suscitado respecto a nuestro modelo autonómico es el relativo al sistema de distribución de competencias; un sistema generador de una elevada conflictividad entre el Estado y las CCAA ante el Tribunal Constitucional. En general, podríamos señalar que esta conflictividad se achaca a una falta de claridad en la delimitación competencial, sobre todo en el ámbito de las competencias compartidas y con el uso de los llamados títulos horizontales –149.1.1 o 149.1.13 CE. No obstante, y lejos de pretensiones ilusorias, el profesor Roig Molés manifestó su escepticismo sobre la posibilidad de mejora práctica en este terreno, tomando en consideración que en los demás estados federales las fronteras competenciales tampoco resultan claras y los tribunales federales asumen el carácter político de las mismas. La dificultad de dar una solución jurídica estable a realidades políticas que necesitan de flexibilidad hace que el profesor Roig Molés apueste por la necesidad no tanto de soluciones normativas como de garantías políticas y, en concreto, de vías que traten de potenciar la cooperación intergubernamental y la participación de las CCAA en el proceso de elaboración de la norma estatal. A este respecto, el debate se suscitó en torno a si realmente es posible o no crear un Senado que funcione como verdadera cámara territorial o a la capacidad de influencia que tienen actualmente en nuestro sistema los intereses territoriales en la decisión estatal a través del sistema electoral y el sistema de partidos.

Al margen de la dificultad real de precisar las competencias compartidas y de limitar los títulos horizontales, la confusión competencial en algunas materias va más allá y requeriría de una mayor precisión legal. Es el caso de la competencia autonómica en materia de referéndum y consultas populares que, en opinión de la profesora Pérez Alberdi, podría ser de carácter legislativo siempre que se desarrollase en el marco de una legislación mínima estatal, hoy inexistente. Según el profesor Capodiferro Cubero, también el sistema de selección y contratación del personal universitario laboral requeriría de una mayor precisión, ya que la interpretación jurisprudencial ha convertido una materia compartida “en una suerte de competencia concurrente perfecta, desconocida para el art. 149.1.30ª CE, en la que tanto el Estado como las comunidades autónomas gozan de plena capacidad de actuación sobre la misma realidad”.

El tercero de los bloques temáticos abordados fue el relativo a la financiación autonómica. Resulta obvio señalar que la autonomía política exige de libertad de acción y el instrumento imprescindible para la libertad es el dinero. Pero, tal y como quedó expuesto a lo largo de la mesa, ni es indiferente para la libertad la forma de obtención de ese dinero, ni la libertad a secas, sin responsabilidad, es garantía de un buen ejercicio de la autonomía política. De las diferentes fuentes de financiación autonómica la vía impositiva es la que más garantiza la autonomía política, mientras que el recurso al endeudamiento por las CCAA puede resultar, en aplicación del artículo 135 CE y su desarrollo normativo en la LOEP, una causa fundamental de desaparición fáctica de autonomía presupuestaria y, en definitiva, de autonomía política. Muy crítica con la LOEP es la comunicación presentada por Guerrero Vázquez al considerar que constituye una auténtica mutación constitucional “inadmisible” ya que “algunas de las herramientas previstas en el marco ordinario del sistema de control de la estabilidad presupuestaria y la disciplina fiscal constituyen una aplicación anticipada de esa última ratio sin el recurso formal y reglado del instituto extraordinario de la coerción federal”.

Tal y como pude exponer en la ponencia, del análisis del sistema de financiación autonómico actualmente existente, las propuestas de mejora podrían dirigirse fundamentalmente a dos objetivos. Por una parte, la implementación del principio federal de conexión entre responsabilidad legislativa y responsabilidad de gasto, cuya ruptura queda patente en las asignaciones niveladoras del Estado. Por otra parte, la profundización en la responsabilidad fiscal de las CCAA exigiría acabar con la negociación permanente del sistema y constitucionalizar sus bases. Descartada en el debate la posibilidad de extender el modelo confederal vasco y navarro a otras CCAA, la profundización en la responsabilidad fiscal parecería exigir la adopción de un sistema de separación impositiva. Este sistema, además de incentivar a las administraciones autonómicas a hacerse responsables de sus gastos, puede conllevar una ventaja añadida nada desdeñable. Tal y como demuestra la experiencia estadounidense y canadiense, no todos los territorios estarán dispuestos a asumir los costes de una política impositiva acorde con sus gastos. El resultado de un sistema fiscal diseñado desde la más estricta simetría jurídica puede llevar a un modelo donde sólo las CCAA con especial interés en blindar su autonomía política son capaces de asumir también su responsabilidad fiscal. En definitiva, una asimetría de hecho que puede dar respuesta a algunos de los retos que tiene planteados nuestro sistema de descentralización política.

Eva Sáenz Royo
Profesora contratada-doctora y acreditada de profesora titular de derecho constitucional de la Universidad de Zaragoza

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