Malgrat tots els esforços que alguns sectors polítics i mediàtics fan per presentar una consulta sobre el dret a decidir, l’autodeterminació de Catalunya, o com li vulguem dir, com a inconstitucional, la realitat és que no hi ha res que impedeixi que aquesta es pugui dur a terme. Res, en termes jurídics. Qualsevol cosa en termes polítics. Vull dir que si el govern central, que és qui té la competència per convocar una consulta referendatària, o per delegar en el de la Generalitat de Catalunya, no mou ni un dit, és clar que la consulta no es farà, i punt. Una altra cosa ben diferent és si aquesta reacció és democràtica o totalitària.

Analitzem el tema amb una mica més de detall. L’art. 1.2 CE afirma que “la sobirania nacional resideix en el poble espanyol, del qual emanen tots els poders de l’Estat”. L’art. 2 CE diu: “La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola”, i “reconeix el dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions que la integren”. L’art. 92 CE regula el referèndum consultiu, remetent al legislador orgànic (LO 2/1980, de 18 de gener) la regulació concreta, en la qual destaquen la competència de convocatòria per part del Govern central, amb autorització del Congrés dels Diputats i la possibilitat de delegar la celebració d’una consulta als governs autonòmics, com ja he dit. La referència a la Constitució espanyola s’ha de completar amb l’art. 168 CE, el procediment agreujat per la modificació d’elements estructurals de l’Estat, com els principis del títol preliminar, el nucli dur dels drets fonamentals (la secció primera del capítol segon del títol primer –arts. 15 a 29 CE), el títol II relatiu a la Corona, o a una revisió total del text constitucional. En aquest supòsit, serà necessari que les càmeres adoptin l’acord d’iniciar la reforma per 2/3 de cadascuna d’aquestes, es convoquin eleccions, les noves càmeres ratifiquin per igual majoria qualificada la conveniència de la reforma, la impulsin i l’acordin, per acabar finalment amb un referèndum preceptiu. Cal recordar els procediments de reforma constitucional a Espanya, en què no hi ha res impedit, però segons aquest art. 168 CE la reforma és molt difícil, atès que suposa la impossibilitat de reformar el text constitucional, en la pràctica, per a aquells grups polítics nacionalistes, sempre minoritaris, que difícilment per no dir mai, tindran el suport dels dos grans partits autoproclamats nacionals (sic). Aquests responen a demandes que no els satisfan, com aprofundir en asimetries o reestructuracions territorials, amb el cinisme de remetre a una reforma constitucional, sabent que els partits minoritaris mai tindran la majoria suficient per modificar el text, cosa que els converteix en partits de segona categoria, minories estructurals permanents, als quals el sistema polític no ofereix cap solució a les seves demandes. D’aquesta manera es converteixen en problemes permanents, que distorsionen la lògica dels dos grans partits espanyols, PP i PSOE, i d’altres que puguin destacar en el futur.

D’altra banda, hem de recordar que l’actual Estatut d’autonomia de Catalunya permet la celebració de consultes, regides per la seva pròpia legislació, les quals no són vinculants, com tampoc ho és el referèndum consultiu. Si no es pot convocar un referèndum segons l’art. 92 CE, o, si escau, elaborar una llei orgànica específica que permeti la celebració d’una consulta referendatària a Catalunya ad hoc, es planteja la celebració d’una consulta segons l’art. 122 de l’EAC, sempre circumscrita a les competències estatutàries de la Generalitat de Catalunya. Davant el frontó estatal aquesta sembla una opció possible, això sí, amb l’espasa de Damocles que l’Estat exercirà contínuament, portant-ho tot al Tribunal Constitucional.

En tot cas, en relació amb la hipòtesi de celebrar una consulta, ens plantegem la pregunta següent, que desitgem que no sigui pura retòrica: pot l’Estat espanyol ignorar permanentment la voluntat d’una part dels seus ciutadans, que mai tindran la representativitat suficient perquè triomfi una reforma constitucional? D’altra banda, si som realistes, podem entendre que en el context actual no sembla fàcil que puguin donar-se les condicions polítiques per a una consulta, d’acord amb el marc anterior, encara que considero que res no ho impedeix jurídicament, si es fa una lectura generosa de les llibertats públiques i de la pròpia essència del constitucionalisme democràtic, que és donar respostes a les demandes socials –en aquest cas nacionals– de la ciutadania. La cultura democràtica no casa bé amb prohibicions de contingut metafísic, quan una pretesa “part” vol esdevenir un “tot” sobirà, i quan –com acabem de veure– resulta possible acudir a les vies de la reforma constitucional per redefinir l’estatus politicoinstitucional d’una part que s’expressa majoritàriament amb el desig d’esdevenir un tot sobirà.

Com afirma el professor Rubio Llorente, en un article publicat el 8 d’octubre de 2012 al diari El País, “és deure del Govern contribuir a la recerca de vies que permetin fer-la (la consulta) de la manera menys traumàtica per a tots; sense violar la Constitució, però sense negar tampoc la possibilitat de reformar-la, si és necessari fer-ho”. Per continuar afirmant: “Si una minoria territorialitzada, és a dir, no dispersa per tot el territori de l’Estat, com succeeix en alguns països de l’est d’Europa, sinó concentrada en una part definida, delimitada administrativament i amb les dimensions i recursos necessaris per constituir-se en Estat, desitja la independència, el principi democràtic impedeix oposar a aquesta voluntat obstacles formals que poden ser eliminats. Si la Constitució ho impedeix, caldria reformar-la, però abans d’arribar a aquest situació, cal esbrinar l’existència, i solidesa, d’aquesta suposada voluntat. Una doctrina que avui pocs neguen, l’expressió més coneguda es pot trobar al famós dictamen que la Cort Suprema del Canadà va emetre en 1999 sobre la legitimitat de la celebració d’un referèndum al Quebec (que, sigui dit de passada, els independentistes van perdre per poc més de 50.000 vots)”. Les escasses simpaties que aquest professor ha de sentir pel procés sobiranista català no li impedeixen afirmar que res desacredita més la Constitució espanyola que convertir-la en un dogma de fe segons el qual qualsevol proposta de consulta a Catalunya estigui prohibida i qualsevol iniciativa catalana sigui condemnada al bagul dels records, o passar la “patata calenta” a un desprestigiat Tribunal Constitucional.

Paral·lelament, caldrà buscar suports a Europa i al món, en un punt en què no hi ha precedents d’una situació com aquesta a la vella Europa. L’obertura cap al dret internacional és un altre element a tenir en compte de cara a la celebració d’una consulta sobre el dret a decidir. Recordem que l’art. 10. 1 CE sosté que la declaració de drets que consagra la Constitució té un contingut constitucionalment declarat, en el qual també formen part les declaracions i tractats internacionals subscrits per l’Estat espanyol. La Carta de l’ONU i els Pactes internacionals sobre drets civils i polítics (de 1966, ratificats per Espanya el 1977) consagren el principi de la lliure determinació dels pobles i, sobretot, que els conflictes que es puguin generar en el si d’un Estat es resoldran d’acord amb el dret intern.

En l’àmbit del dret de la Unió Europea cal recordar que l’art. 4 del Tractat de la Unió Europea sosté que la integritat territorial és una qüestió interna pròpia dels estats membres i que, per tant, els òrgans europeus no es pronunciaran a priori. A més, els procediments del que s’ha anomenat ampliació interna podrien possibilitat acollir dins de la Unió, nous estats provinents de la secessió d’altres estats. Estem certament en escenaris nous i molt oberts que, en principi, haurien de desenvolupar-se en aplicació de disposicions internes dels estats i amb altes dosis de negociació política, per generar processos polítics emparats en el principi de legalitat.

Com a escenari de futur, en el cas d’una hipotètica secessió de Catalunya respecte d’Espanya i la pertinença a la Unió Europea, no oblidem que segons l’art. 13. 2 CE, cap espanyol d’origen podrà ser privat de la seva nacionalitat, de manera que els ciutadans del nou Estat català mantindrien la nacionalitat espanyola. Algú creu que és lògic afirmar que un futur Estat català restaria fora de la Unió Europea, amb uns nacionals que seguirien sent espanyols i com a tals seguirien sent ciutadans europeus?

Xoc de trens o diàleg?

Necessitem governants intel·ligents, que donin respostes a demandes estructurals, identitàries i espirituals de la ciutadania. Que entenguin que la seva funció no és només prohibir, impedir, ni jugar brut. Així és la política responsable i amb majúscules, a la qual els ciutadans tenim dret, com a exigència de la mateixa Constitució democràtica. Per prohibir-ho tot no caldria tenir ni polítics ni governants. Per no escoltar les demandes populars i parlamentàries tampoc.

El professor Carles Viver, en un article publicat a La Vanguardia del dia 10 de novembre de 2012, abans de les darreres eleccions catalanes, concloïa: “l’autonomia de Generalitat és més una autonomia administrativa, de mera gestió de polítiques alienes, que una autonomia veritablement política. I el procés recentralitzador que vivim en els últims anys no fa més que agreujar aquest problema. En qualsevol cas, és una qüestió que s’hauria de tenir molt present a l’hora de debatre o no que Catalunya tingui un Estat propi”. A part de l’actual crisi econòmica, de les dificultats pressupostàries i de finançament de la Generalitat, hi ha un problema estructural que és la qualitat de l’autonomia política, la constant tensió amb l’Estat central per reivindicar àmbits estatutaris propis, la subordinació de Catalunya a un Estat que no només no reconeix el seu fet diferencial sinó que l’aigualeix al màxim. La desafecció és política, simbòlica, i també econòmica, en la mesura que una part important del poble de Catalunya considera que Espanya no tracta bé Catalunya.

La mateixa apel·lació al fet nacional català és negada i discutida sistemàticament. Des dels cercles de la política madrilenya (i també en els sectors empresarials i eclesiàstics, per exemple) es nega rotundament que Catalunya sigui una nació, en contra d’un sentiment majoritari a Catalunya. És una percepció que són els altres els que ens defineixen a nosaltres. Sovint el llenguatge polític fa servir expressions com nacional per contraposar-la a nacionalista, una perversió excloent, antidemocràtica, prepotent. I encara em sembla més aberrant l’expressió nacionalisme perifèric. D’on treuen la legitimitat constitucional per considerar determinades opcions substancialment de segona categoria?

La incapacitat per comprendre altres realitats a part de la pròpia, altres cosmovisions, és un problema latent d’Espanya i de les seves elits, fins al punt que la comprensió del pluralisme és inexistent. Un pluralisme que és molt més profund que el “regionalisme ben entès”. En això coincideixen dreta i esquerra, i els mitjans de comunicació madrilenys autoproclamats nacionals. Darrerament, l’obsessió contra Catalunya és diària. La voluntat deliberada d’ofendre, també. No és admissible, al meu entendre, pretendre identificar Madrid amb Espanya. És inconstitucional. Les difamacions mediàtiques com les produïdes al Diari “El Mundo” pocs dies abans de les eleccions del 25-N de 2012, acusant el president Mas de tenir comptes a Suïssa, cosa que mai ha estat provat i més basat en documents que s’ha reconegut que no existeixen, van produir un curtcircuit que va aconseguir torçar el procés electoral, sense que ningú, institucionalment, n’assumís cap responsabilitat.

El 23 de gener de 2013, el Parlament de Catalunya vota la Declaració de sobirania i del dret a decidir del poble de Catalunya, com a document simbòlic de l’inici del procés per fer efectiu el dret a decidir. S’afirma la sobirania del poble de Catalunya, com a subjecte polític i jurídic, la legitimitat democràtica del dret a decidir, el diàleg i la negociació amb l’Estat, amb les institucions europees i amb el conjunt de la comunitat internacional, el respecte als marcs legals existents, com aspectes més destacats. Es tracta d’una declaració institucional, programàtica, sense un valor jurídic immediat. El dret a decidir seria una forma d’apel·lar a l’autodeterminació, la sobirania del poble de Catalunya com a ens polític i jurídic entraria en conflicte amb el que disposa la Constitució espanyola (art.1.2 CE), però el text és una mera declaració programàtica sense efectes jurídics, malgrat el gran valor simbòlic que té. Aquesta iniciativa va ser aprovada per 87 dels 135 diputats del Parlament de Catalunya.

Després dels preceptius informes en contra de l’Advocacia de l’Estat i del Consell d’Estat, el Govern central decideix impugnar la Declaració el 8 de març de 2013, mitjançant la via establerta a l’art. 161.2 CE. Entén que té efectes ad extra i que afecta articles com 1.2, 2, 9 i 168 CE. El sentit de la impugnació del Govern, que comporta la immediata suspensió de la Declaració, almenys durant cinc mesos, és al meu entendre de tipus preventiu (la qual cosa podem considerar que no es preveu ni a la Constitució ni a la Llei orgànica del Tribunal Constitucional), ja que el Govern central entén que hi ha una finalitat que és inconstitucional. És un flac favor que li fa al Tribunal Constitucional, el qual es troba enmig d’un joc més polític que altra cosa, i que es vol presentar com a discussió jurídica. Sorprèn que es pugui considerar que un Parlament, en el ple ús de les seves facultats, no pugui fer declaracions expressant lliurement el que la majoria de diputats vota, i que a més es consideri inconstitucional l’inici d’un camí en el qual encara no s’ha donat ni un sol pas. Torna a aparèixer el constitucionalisme inquisitorial, en nom de la Constitució, com a document que impedeix l’exercici de la llibertat d’expressió o el fet de fer política, la qual cosa és una niciesa. Miopia madrilenya en estat pur.

El 13 de març, el Ple del Parlament de Catalunya aprova una segona Declaració, votada per 104 dels 135 diputats, a favor del dret a decidir. El PSC, trencat en l’anterior Declaració, impulsa ara aquesta, que insta el Govern de la Generalitat a dialogar amb el Govern central per poder pactar una consulta legal. El 77% dels diputats hi vota a favor. La voluntat política, expressada en seu parlamentària de convocar una consulta a Catalunya, queda així nítidament definida.

Mentrestant, el procediment obert actualment al Tribunal Constitucional, que es troba en fase d’admissió a tràmit, se centra en la possible inconstitucionalitat d’una declaració institucional en seu parlamentària que afirma que Catalunya és un subjecte polític sobirà. En un gest insòlit, el TC demana a la cambra catalana que aclareixi quina de les dues declaracions “està vigent” i si “una és continuació de l’altra”. De fet la segona no parla de sobirania sinó de realitzar una consulta, del que es dedueix que a l’Alt Tribunal aquesta “cessió del problema” que li ha endossat el Govern l’està desconcertant. La resposta del Parlament de Catalunya és que són declaracions institucionals diferents, complementàries i que, en tot cas, la seva naturalesa és política, sense que hi pugui haver controvèrsia constitucional. No obstant això, el Govern central pretén estendre la seva impugnació a qualsevol actuació que es faci des del Govern o el Parlament catalans, com amb la recent creació governamental d’un “consell assessor per a la transició nacional” a què se li encarregaran estudis i dictàmens.

Però tornem a la consulta. Recordem que per la via del referèndum (autorització o delegació de l’Estat) o de les consultes no referendatàries regulades a l’EAC, hi ha mecanismes jurídics per fer-la. Objectivament, sense cap problema de constitucionalitat. Una altra cosa és que qualsevol iniciativa sigui abocada al fracàs per la insistència i la persistència del Govern central de no moure fitxa. Juan José López Burniol, a l’article publicat a La Vanguardia el 9 de febrer de 2013 titulat El dret a decidir (2), defensa la necessitat de convocar una consulta en el marc de la llei, aspecte sobre el qual coincideixo totalment. I perquè això sigui possible, cal exigir també que el Govern central faci tot el possible per garantir el compliment de la llei. Cal complir la llei orgànica del referèndum o, si escau, la de consultes a Catalunya, i no amagar-se en grans paraules, com la frase que és inconstitucional, atès que la Constitució no diu res en contra de la celebració d’una consulta sobre el dret a decidir a Catalunya. Cal complir la llei, permetre que la llei sigui l’instrument racional per reguli els processos que democràticament la ciutadania vol impulsar i, si convé, fer les adaptacions i els ajustos pertinents. Això ha de ser així com a conseqüència del constitucionalisme democràtic. En paraules de López Burniol: “cal complir la llei, per tant, amb esperit obert i voluntat de concòrdia”.

El Govern espanyol no mostra cap voluntat de diàleg, inspirat en la doctrina FAES i en la concepció de defensa nacional de la Constitució, que al meu entendre, el text constitucional no li atorga. L’espanyolisme ranci i caspós es desenvolupa sense límits en les institucions estatals-madrilenyes, patrimonialitzant-les indegudament. Espanya vista des de Madrid no és Espanya. La miopia s’acosta a la ceguesa. En aquest context, cal destacar, a banda dels intents reiterats per flexibilitzar la llei reguladora del referèndum, la proposta de resolució rebutjada al Congrés dels Diputats, el 26 de febrer de 2013, que instava el Govern central a iniciar un diàleg amb el Govern de la Generalitat per possibilitar la celebració d’una consulta a la ciutadania de Catalunya sobre el seu futur. Al vot favorable de CiU i d’ICV-EUiA, es va afegir el dels diputats del PSC (menys un) que van votar per primera vegada de manera diferent a la resta dels seus companys del grup socialista. Es va visualitzar un xoc de voluntats, entre la minoria catalana i una autista majoria del PP, PSOE i altres grups menors a nivell espanyol. Majoria parlamentària espanyola i majoria parlamentària catalana cara a cara. I ara què?

El xoc de trens està servit, i la lectura restrictiva (i restreta) de la Constitució també. L’activisme governamental respon a interessos foscos i xulescos, entre la hidalguía i el desvergonyiment d’un prepotent i inquisitorial madrilenyisme polític. Repeteixo, i ara què?

Joan Lluís Pérez-Francesch
Professor titular de dret constitucional acreditat com a catedràtic. Universitat Autònoma de Barcelona