Si hace aproximadamente un año destacábamos algunos de los aspectos que considerábamos más relevantes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG), hoy queremos realizar ese mismo ejercicio en relación a la Ley reguladora de la transparencia y el buen gobierno en Cataluña, destacando algunas de las diferencias más importantes (en concreto, siete) que se dan entre la normativa estatal y la autonómica.

La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña, publicada en el DOGC de 31 de diciembre del mismo año, y que entrará en vigor transcurridos seis meses desde su aprobación, es una norma que se ha hecho esperar, tanto o más, que la Ley estatal 19/2013, en lo que parece ser casi ya una tradición en la aprobación de normas dirigidas a regular la transparencia administrativa, siempre esperadas y discutidas a partes iguales.

La Ley catalana de transparencia, conformada por noventa y cinco artículos, nueve disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales y estructurada en nueve títulos, tiene por objeto regular y garantizar la transparencia de la actividad pública así como el derecho de acceso de las personas a la información y documentación pública; establecer principios y obligaciones de buen gobierno; aplicar el gobierno abierto y fomentar la participación y colaboración ciudadanas; así como regular el régimen de garantías y responsabilidades por el incumplimiento de los deberes y obligaciones establecidos en la propia Ley (art. 1.1, Ley catalana 19/2014). La finalidad perseguida con todo ello es establecer un sistema de relación entre las personas y la Administración pública y demás sujetos obligados por la Ley, fundamentado en el conocimiento de la actividad pública, la incentivación de la participación ciudadana, la mejora de la calidad de la información pública y de la gestión administrativa y la garantía de la rendición de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública (art. 1.2, Ley catalana 19/2014).

Al respecto, hemos de señalar que esta regulación se enmarca dentro del estrecho margen que, en materia de transparencia, tiene la legislación autonómica, pues LTBG tiene carácter básico en la mayor parte de su articulado. Así, las obligaciones de publicidad activa, los aspectos esenciales del derecho de acceso y el procedimiento para hacer efectivo este último (incluida la reclamación en materia de acceso), son cuestiones que se han regulado por el legislador estatal con carácter básico; aunque ello no impide que el legislador autonómico pueda entrar a regular cuestiones no abordadas por el legislador estatal; y que, en relación a la regulación básica, puedan introducirse previsiones que resulten más favorables a la transparencia.

Así ocurre en el caso de la Ley catalana 19/2014, norma que resulta, con carácter general, más completa y favorable a la transparencia que su homóloga estatal. En este sentido, y en cuanto a su completitud, la Ley catalana regula determinadas cuestiones esenciales en la consecución de la transparencia, y que la LTBG sólo dejaba apuntadas, como es la promoción de la participación ciudadana; los mecanismos para hacer efectiva la rendición de cuentas; la implantación de medidas de gobierno abierto; además de la simplificación y mejora de la calidad normativa. Asimismo, esta norma autonómica también colma, parcialmente, un vacío importantísimo en nuestro ordenamiento jurídico, y es el relativo a la regulación de las actuaciones llevadas a cabo por grupos de interés o grupos de presión (más conocidos bajo el término anglosajón lobby).

En relación al carácter más favorable a la transparencia de la regulación catalana respecto a la LTBG, ello se refleja en la imposición de unas obligaciones de publicidad activa mucho más detalladas, y que tienen especiales connotaciones en materia contractual, convencional y subvencional. Asimismo, en materia de acceso a la información, la Ley catalana prevé unos plazos menores de resolución de las solicitudes y consagra un régimen de silencio positivo respecto a las solicitudes de acceso a la información, opción que, como ya apuntamos, es la que nos parece que mejor se cohonesta con una ley cuyo objetivo es incrementar la transparencia de la Administración.

Sin perjuicio de las afirmaciones anteriores, al analizar la Ley catalana 19/2014 y la LTBG, apreciamos fácilmente que es más lo que las une a estas normas o lo que tienen en común, que aquello que las separa. A la vista de esta circunstancia, vamos a destacar las siete diferencias existentes entre ambas normas, y que consideramos son más relevantes.

1. En primer lugar, la Ley catalana 19/2014, tal como hace la LTBG, parte en su art. 3 de un ámbito subjetivo amplio, que incluye la Administración de la Generalidad y los entes que integran la Administración local en Cataluña; otras entidades de derecho público como sociedades o fundaciones en mano pública y también colegios profesionales; universidades públicas; personas físicas o jurídicas que ejercen funciones públicas o potestades administrativas así como actividades calificadas legalmente como servicios de interés general o universal. Además, también se imponen obligaciones de transparencia a los partidos políticos y asociaciones y fundaciones vinculadas a los mismos, a las organizaciones sindicales y empresariales y a determinadas entidades privadas que reciban subvenciones o ayudas por encima de los umbrales que prevé la Ley.

A diferencia de la LTBG, no obstante, la Ley catalana no vincula directamente al poder legislativo en Cataluña. Así, la disposición adicional quinta encomienda al Parlamento de Cataluña introducir en su Reglamento y en sus normas de régimen y gobierno interiores las modificaciones necesarias para cumplir con las previsiones de la Ley; opción que parece, en cualquier caso, más respetuosa con la autonomía parlamentaria que aquella adoptada por la LTBG.

2. En cuanto a las obligaciones de publicidad activa, además de la información institucional y organizativa, de relevancia jurídica y económica que debe ser publicada según la LTBG, la Ley catalana 19/2014 prevé también, dentro del capítulo dedicado a la transparencia en la gestión administrativa (arts. 13 a 15), la necesidad de publicar información relativa a la contratación pública, a los convenios de colaboración y a la actividad subvencional.

El instrumento para facilitar, de forma integrada, esta información a la ciudadanía es el Portal de la Transparencia (art. 5.5, Ley catalana 19/2014), el cual se pondrá en marcha en el mismo momento en que la Ley entre en vigor. El Portal de la Transparencia organizado y gestionado por la Administración de la Generalidad, convivirá, por un lado, con los portales que puedan crear los sujetos comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Ley, aunque se prevé que a través del primero puedan accederse al contenido del resto de portales, de forma interconectada y facilitando la integración. Por otro lado, también este Portal coexistirá con el Portal de la Transparencia creado por la LTBG y puesto en marcha el pasado 10 de diciembre de 2014; aunque debemos señalar que el Portal catalán tiene, no obstante, unas aspiraciones mayores.

En efecto, a través del portal creado por la Ley catalana 19/2014 no sólo se podrá consultar la información objeto de publicidad activa, sino que el mismo también se configura como una herramienta para fomentar la participación ciudadana. En este sentido se prevé que a través del mismo se consulte a los ciudadanos sobre la calidad de los servicios públicos, permitiendo que los mismos remitan opiniones y que formulen propuestas y sugerencias (arts. 60 y 61, Ley catalana 19/2014); se den a conocer los instrumentos y formas de participación y colaboración ciudadanas (art. 66.3, Ley catalana 19/2014); y sean públicas determinadas informaciones relacionadas con los procedimientos de elaboración de normas (art. 69, Ley catalana 19/2014).

3. En cuanto al acceso a la información pública, tal como prevé también la LTBG, se trata de un derecho que puede hacerse efectivo mediante una solicitud, no exigiéndose la concurrencia de un interés personal ni tampoco de ninguna motivación; aunque sí se establecen ciertos límites a su ejercicio que tienen su razón de ser, principalmente, en que la divulgación de la información pueda suponer un perjuicio para ciertos intereses, públicos o privados, protegidos por nuestro ordenamiento jurídico, como es la seguridad pública, el derecho a la intimidad o los derechos de propiedad industrial e intelectual (art. 21, Ley catalana 19/2014); previéndose también un régimen específico para el acceso a informaciones que contengan datos personales (arts. 23 y 24, Ley catalana 19/2014); y una serie de causas que comportan la inadmisión de las solicitudes (art. 29, Ley catalana 19/2014).

En cualquier caso, se prevé que exista una aplicación homogénea de estos límites y excepciones por parte de los órganos que tienen competencias en este ámbito, concretados en la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, la Autoridad Catalana de Protección de Datos y la Comisión Nacional de Acceso, Evaluación y Selección Documental (disposición adicional sexta Ley catalana 19/2014).

Aunque en este ámbito, la Ley catalana y la LTBG presentan grandes similitudes, la norma catalana resulta más favorable al ejercicio del derecho de acceso. Así, entre otras cuestiones, en la norma autonómica, el plazo para resolver las solicitudes es menor, pues el plazo general de un mes sólo puede ser prorrogable hasta quince días más, respetándose así la regla general de ampliación de plazos incorporada en el art. 49 LRJPAC; mientras que en la LTBG se contempla una posible prórroga por otro mes más.

Además, la Ley catalana 1972014 prevé que, transcurrido el plazo que tiene la Administración para resolver y notificar las solicitudes de acceso, el silencio tiene carácter positivo, salvo que una norma con rango de Ley establezca expresamente el silencio desestimatorio en relación a una determinada información (art. 35, Ley catalana 19/2014). A diferencia de lo que sucede en la LTBG, en aplicación de la Ley catalana las solicitudes pueden quedar, por tanto, estimadas presuntamente, estableciéndose como lógica salvedad que no se puede adquirir por silencio administrativo el derecho de acceso cuando concurra alguno de los límites previstos por Ley para acceder a la información pública.

Estimada la solicitud por silencio, el acceso se producirá en los mismos términos que cuando es estimada expresamente (art. 36, Ley catalana 19/2014), aunque el plazo de un mes para que se produzca el acceso empieza a contar entonces desde el momento en que el particular lo solicite.

4. En el caso que la solicitud de acceso sea desestimada, la Ley catalana 19/2014 incorpora la reclamación en materia de acceso que recoge el art. 24 LTBG, de carácter básico.

La Ley catalana concreta que las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso pueden ser, en cualquier caso, objeto de recurso de reposición (art. 38) y que, ya sea contra la resolución de dicho recurso o contra las propias resoluciones, puede interponerse una reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, reclamación que podrá tramitarse por un procedimiento ordinario que finaliza en una resolución o a través de un procedimiento de mediación que finaliza en un acuerdo entre el solicitante y la Administración.

La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (art. 39, Ley catalana 19/2014), a diferencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, sólo tiene competencias en materia de acceso, y no en materia de información pública o de buen gobierno. Además, siendo su composición más reducida, se ha querido dar a este órgano un perfil más técnico que el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y no se prevé que entre sus miembros se encuentren representantes del poder legislativo o del gobierno, sino que los mismos, que tendrán un régimen de dedicación exclusiva, serán juristas especialistas en derecho público y técnicos en materia de archivos o gestión documental, elegidos entre expertos de competencia y prestigio reconocidos y con más de diez años de experiencia profesional (art. 40, Ley catalana 19/2014).

En relación a las resoluciones de este órgano, tal como prevé la LTBG para las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se prevé que éstas sienten una doctrina legal para resolver las solicitudes de acceso, por lo que la Ley prevé que se publiquen, previa disociación de los datos personales, en el portal de dicha Comisión y que se elabore, asimismo, una memoria anual sobre las actividades de este órgano.

5. La Ley catalana regula por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico la actividad de los grupos de interés, también conocidos bajo el término anglosajón lobby.

Respecto a los mismos, se crea un registro específico, en el que se incluyen todas las actividades llevadas a cabo con la finalidad de influir directa o indirectamente en los procesos de elaboración o aplicación de las políticas públicas y la toma de decisiones, con independencia del canal o medio utilizado, incluyendo los contactos con autoridades y cargos públicos, diputados, funcionarios y personal al servicio de las instituciones, y también contribuciones y participaciones voluntarias en consultas oficiales sobre propuestas legislativas, normativas, actos jurídicos u otras consultas.

De acuerdo con el art. 47 de la Ley catalana 19/2014, deben inscribirse en este registro las personas y las organizaciones que, independientemente de su forma o estatuto jurídico, en interés de otras personas u organizaciones, llevan a cabo actividades susceptibles de influir en la elaboración de leyes, normas con rango de ley o disposiciones generales o en la elaboración y aplicación de las políticas públicas; y también las plataformas, redes u otras formas de actividad colectiva que, aún no teniendo personalidad jurídica, constituyen de facto una fuente de influencia organizada y llevan a cabo actividades incluidas en el ámbito de aplicación del Registro.

Se excluyen, eso sí, las actividades relativas a la prestación de asesoramiento jurídico o profesional vinculadas directamente a defender los intereses afectados por procedimientos administrativos, las destinadas a informar a un cliente sobre una situación jurídica general, las actividades de conciliación o mediación llevadas a cabo en el marco de una ley o las actividades de asesoramiento que se lleven a cabo con finalidades informativas para el ejercicio de derechos o iniciativas establecidos por el ordenamiento jurídico (art. 49, Ley catalana 19/2014).

Los registrantes aceptan, entre otras obligaciones, cumplir con el código mínimo de conducta que incorpora el art. 51 de la Ley, sometiéndose así a una serie de medidas vinculadas al incumplimiento, como son la suspensión temporal o la cancelación de la inscripción registral, las cuales requerirán la tramitación de un procedimiento previo que será objeto de regulación a través de un reglamento.

6. En relación al buen gobierno, la Ley catalana 19/2014, como ya hace la LTBG, establece una serie de principios de actuación, que en el caso de la Ley catalana se ven reforzados por las previsiones en materia de gobierno abierto que incorpora su título VI.

Respecto a esta cuestiones, y también en relación a las obligaciones en materia de publicidad activa y derecho de acceso que incorpora la Ley, el título VII establece un sistema de garantías, en el marco del cual se atribuyen competencias a la Sindicatura de Comptes, a la Oficina Antifrau de Catalunya y al Síndic de Greuges, órgano este último al que se atribuye especial protagonismo al encomendarle la evaluación de la aplicación de la ley (título VIII, Ley 19/2014).

En cualquier caso, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley dará lugar a la aplicación del régimen sancionador que incorpora la propia norma, cuestión que en la LTBG se remitía a la normativa específica de cada Administración. La Ley catalana, distinguiendo entre infracciones muy graves, graves y leves, prevé sanciones que van desde la destitución o sustitución en el cargo, multas que puedan llegar hasta los 12.000 euros, o declaraciones de incumplimiento con publicidad. La competencia para resolver el procedimiento sancionador en relación a los miembros del Gobierno, del secretario del Gobierno, de portavoz del Gobierno y de los secretarios generales es el propio Gobierno; mientras que para los demás altos cargos al servicio de la Generalidad, la resolución del expediente corresponde a un órgano colegiado integrado por la persona titular del departamento competente en materia de Administración pública, un representante de la Comisión Jurídica Asesora y dos juristas de reconocido prestigio designados por el Parlamento de Cataluña, no vinculados a ninguna Administración ni institución pública, salvo las universidades, siendo este un órgano que se designará al inicio de cada legislatura y que puede solicitar informes a la Comisión Jurídica Asesora (art. 89, Ley catalana 19/2014).

7. Especial atención merece la preocupación del legislador catalán por incrementar la transparencia en el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias, ámbito importantísimo de la actividad administrativa que ha recibido escasa importancia por parte de la LTBG.

Al respecto, la Ley catalana 19/2014, además de establecer la necesaria publicación de los procedimientos normativos en curso de elaboración así como las memorias y documentos justificativos de la tramitación de proyectos y anteproyectos normativos [art. 10.1.c) y d], dedica también un capítulo a la mejora de la calidad normativa (arts. 62 a 64) y otro a la participación en la elaboración de disposiciones generales (arts. 69 y 70).

En cuanto a la mejora de la calidad normativa, se establece que la Administración pública debe ejercer la iniciativa normativa de manera que el marco normativo resultante sea previsible, tan estable como sea posible y fácil de conocer por los ciudadanos y los agentes sociales. En este contexto, además de promover la simplificación y la consolidación normativa, la Administración, a la hora de elaborar memorias de evaluación e impacto de las normas, debe utilizar los instrumentos de análisis que resulten más adecuados, previéndose que se puedan promover pruebas piloto previas a la aprobación de nuevas medidas reguladoras.

En relación a la participación en la elaboración de disposiciones generales, se prevé que la Administración, para determinadas iniciativas normativas particularmente relevantes o que versen sobre una materia que se considera de especial interés, pueda poner en marcha procesos participativos, distintos de la audiencia y la información pública, que se publicitarán a través del Portal de la Transparencia. Asimismo, también se reconoce a las mismas personas legitimadas para proponer la iniciativa legislativa popular, el derecho a presentar a la Administración propuestas de iniciativa normativa de carácter reglamentario, cuestión no regulada hasta el momento.

En definitiva, y como conclusión, la Ley 19/2014 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña es una norma que ha intentado aprovechar el estrecho margen que la LTBG ha dejado a los legisladores autonómicos a la hora de regular la transparencia administrativa. Con muchos aspectos en común con su homóloga estatal, las aportaciones de la Ley catalana debemos buscarlas en las diferencias, en esos matices a la hora de regular los diversos elementos de la transparencia a los que acabamos de referirnos.

Aspectos como la consagración del silencio positivo en las solicitudes de acceso a la información, la regulación de los grupos de interés o la preocupación por incrementar la transparencia en ámbitos sectoriales de la actuación administrativa como la elaboración de normas, pueden suponer un soplo de aire fresco en el funcionamiento de la Administración y ponen los cimientos para lograr una Administración más transparente, quedando sólo por ver cómo la Administración, principal obligada por la norma, va a llevar a cabo la aplicación de esta norma.

Irene Araguàs Galcerà

PDI Universitat de Barcelona

Vocal de la Comissió Nacional d’Accés Avaluació i Tria Documental