La reforma constitucional italiana y sus objetivos I – Simone Pajno

1. Premisa

El Gobierno italiano en abril pasado propuso al Parlamento una nueva reforma constitucional tanto de las relaciones entre el Estado y las autonomías territoriales, como de la estructura del Senado y de su rol en el procedimiento legislativo. El texto fue aprobado, con importantes modificaciones, ya sea por el Senado, en el día 8 de agosto, ya sea por la Cámara de los diputados, en el día 10 de marzo. Ahora tiene que volver al Senado para la aprobación de las modificaciones llevadas a cabo por la segunda, para que se cumpla el primer tramite parlamentario necesario para reformar la Constitución italiana.

Para comprender las razones de esta reforma y los objetivos que a través de ella el Gobierno y el Parlamento tratan de conseguir es preciso tomar como punto de partida las reformas, tanto de nivel legislativo como constitucional, de los años 1997-2001, su finalidad, y sus acontecimientos desafortunados. En las páginas siguientes empezaré intentando resumir los rasgos principales de dichas reformas y las razones de su fracaso (apartado 2). En segundo lugar, trataré de ilustrar como los reformadores de hoy creen que es preciso hacer frente a la crisis del sistema de las relaciones entre las entidades territoriales (apartado 3), cuales son la soluciones propuestas por el proyecto de ley constitucional, ahora a examen en el Parlamento (apartados 4-6), y cuales sus límites (apartado 7).

2. Los objetivos de las reformas de los años 1997-2001 y su fracaso

Como se sabe, el objetivo de las reformas administrativas y constitucionales de los años 1997-2001 fue el de garantizar una mayor autonomía en las comunidades locales a través de la lógica del principio de subsidiariedad, para lograr así una mejor realización del principio democrático en el ordenamiento jurídico italiano. A diferencia de lo que ocurría en el sistema constitucional anterior, que se caracterizaba por la supremacía política del Estado en relación con otras entidades territoriales, en este enfoque –y especialmente en la enmienda constitucional aprobada en el 2001 y hasta ahora vigente– hay una “preferencia” en la encomienda de las funciones públicas hacia las entidades más cercanas al ciudadano. Dicho principio, dicha “dirección preferencial”, toma forma en la cláusula de residualidad con ventaja para la competencia regional en cuanto a las funciones legislativas, y en el principio de subsidiariedad en cuanto a las administrativas[1]. En coherencia con todo lo dicho hasta ahora, en la reformas de los años 1997-2001 se proponían conseguir una considerable baja de las tareas y de las oficinas de la administración estatal, para que ésas quedaran limitadas a la medida suficiente para el desarrollo de las políticas no adecuadamente realizables por las regiones, las provincias y los ayuntamientos.

Todo esto es bien conocido, como es generalmente compartida, en la doctrina que lo ha comentado, la opinión del fracaso de este diseño. Sobre las causas de dicho fracaso el debate está abierto. De todas formas, es bastante fácil tratar de enumerar algunas de estas causas. En primer lugar, no se puede negar que una parte significativa de responsabilidad es imputable a la falta casi total de desarrollo legislativo del texto aprobado en 2001. De hecho hubo carencia casi por completo de las precisas leyes de implementación de la reforma[2]. Es suficiente echar una ojeada al desarrollo de la legislación estatal sucesiva a la reforma para darse cuenta de que esta legislación, aunque en materias de clara competencia legislativa regional, ha continuado más o menos sin cambios, y sobre todo sin que la entrada en vigor de la reforma constitucional, aparentemente portadora de grandes novedades a la vida institucional italiana, determinara efectos significativos. En resumen, la reforma constitucional ha sido ampliamente ignorada por la clase política estatal. Podemos decir que el texto constitucional del 2001 ha sido abandonado a sí mismo. Además y no menos importante, tenemos que subrayar la falta de lugares de colaboración institucional entre el Estado y las regiones garantizados por la Constitución, aunque el artículo 11 de la ley constitucional nº 3 del 2001 se prometiera[3] a una futura reforma del bicameralismo italiano, y solicitara la colaboración del Parlamento con los representantes de las autonomías territoriales[4].

El resultado de todo esto ha sido obviamente desastroso. De hecho a supuesto una elevada incertidumbre sobre los márgenes disponibles en la legislación regional –debido tanto a algunas ambigüedades de las disposiciones constitucionales, como a una andadura oscilante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional– que se acompaña de un intenso contencioso frente al juez constitucional. Esto conduce inevitablemente a una alta ambigüedad de la aplicación de las decisiones políticas estatales a nivel regional y, por lo tanto, en una falta de efectividad de las políticas públicas.

Cabe añadir que la deflagración de la crisis económica hace algunos años ha agravado esta situación. La legislación del Estado se ha convertido cada vez más centralista, en el nombre de la llamada austeridad económica, y la jurisprudencia del juez constitucional ha aprobado frecuentemente este recorrido de la legislación estatal, aunque alejándose a menudo del significado de lo que, a pesar de todo, sigue siendo el texto constitucional en vigor. Además, la reforma constitucional del 2012 –aprobada en aplicación del llamado fiscal compact europeo– ha determinado un fuerte atraso de la autonomía regional con referencia a las políticas financieras[5].

En conclusión, la situación es muy caótica. El derecho constitucional existente en la jurisprudencia es muy incierto y frecuentemente muy lejano del texto constitucional, la autonomía regional está cada vez más comprimida por la legislación estatal, en un contexto de falta de lugares de colaboración entre el Estado y las regiones acerca de las pautas de las políticas públicas capaces de afectar las competencias y las finanzas de éstas, lo que hace la situación extremamente conflictiva. Todo lo dicho hasta ahora hace sin duda utilizable para describir el ordenamiento italiano la expresión propuesta para dibujar un rasgo fundamental del derecho autonómico español: se trata de una “república jurisdiccional autonómica”[6], en la cual lo que pertenece al Estado y lo que en cambio está encomendado a las regiones a menudo se sabe solo después de la decisión del Tribunal constitucional.

3. Los objetivos declarados por el informe introductorio del proyecto de ley constitucional

Según la Relación que acompaña el proyecto propuesto por el Gobierno, sería preciso buscar un «nuevo equilibrio entre la unidad y la indivisibilidad de la República, y la necesidad de salvaguardar y promover los ámbitos de la autonomía de las autoridades regionales y locales». En suma, tendríamos que lograr la posibilidad de una intervención más eficaz de los poderes públicos en la vida económica y social, sin que el reparto de la competencia legislativa, demasiado desequilibrado en favor de las autonomías, pueda perjudicar dicho objetivo. Al mismo tiempo, sin embargo, dada la importancia de las autonomías en nuestra vida democrática, tendríamos que garantizar –y, más bien, profundizar– el papel de las instituciones territoriales en la toma de las decisiones públicas.

¿Cómo es posible lograr simultáneamente ambos objetivos? Según la Relación seria preciso moldear las instituciones italianas de manera que se pudiera realizar algo parecido a un trade-off entre competencias y participación: en primer lugar tendrían que decrecer las competencias de cada Región, y en segundo lugar tendría que subir el nivel de participación del conjunto de las regiones. Por lo tanto, se propone reformar la Constitución italiana ya sea con referencia a la distribución de la competencia legislativa, ya sea con referencia a la estructura y al rol del Senado en la tramitación legislativa, a través de los cuales la regiones tendrían que ganar la posibilidad de afectar la toma de las decisiones políticas de su interés.

La idea de lograr una mayor funcionalidad del sistema, sin renunciar a un papel importante de la autonomía territorial a través de un trade-off entre competencias y participación es muy interesante. El modelo más conocido, y de mayor éxito, de hecho, se puede encontrar probablemente en la dinámica del “compensatory federalism” de matriz alemana[7]. Y, por otra parte, la modificación de la composición y de las funciones del Senado, y su transformación en la “cámara de las autonomías” es un verdadero leitmotiv de la “historia interminable”[8] de las reformas constitucionales en Italia. Sin embargo las formas que este proyecto puede tomar son tantas y tan diferentes entre sí que pueden producir efectos radicalmente diferentes. De hecho, si esperamos que el nuevo Senado ayude a desinflar el contencioso constitucional, para lograr una mayor “soldadura” entre el indirizzo politico del Estado y los de las regiones, siendo capaces de evitar que las opciones políticas de la República sean una mera imposición del Estado, es necesario que haya condiciones que deban cumplirse.

En cuanto a los aspectos funcionales, tendríamos que aceptar la idea de que en la toma de una parte de las decisiones políticas del sistema central el nuevo Senado fuera un verdadero veto player[9], de manera qua la política central no fuera, en esas áreas, sólo estatal sino más bien de la República autonómica en su conjunto. Por supuesto, tendríamos que buscar un equilibrio para que se lograra la “lealtad federal” de las regiones, sin sacrificar la funcionalidad del sistema de gobierno central. Entonces, los poderes del Senado deberían ser influyentes, pero circunscriptos. Con una fórmula tomada de Giancarlo Doria[10], se puede decir que el Senado debe tener deep powers, pero few powers: poderes suficientes para afectar las decisiones públicas de interés regional, pero no tanto extendido como para bloquear el indirizzo politico estatal en su conjunto. En cuanto a los aspectos estructurales, en cambio, tendríamos que optar por modos de organización que permitieran conectar firmemente y con certeza el indirizzo politico de las instituciones regionales con aquel acogido por los senadores elegidos por la Región en cuestión. De hecho, son dichas instituciones las que tienen que desarrollar las pautas de las políticas públicas establecidas por el Estado y que pueden recurrir a la Corte costituzionale para defender sus competencias, y para conseguir los objetivos del informe introductorio, tendríamos que lograr su “lealtad federal”.

Vamos a ver cuáles son las elecciones tomadas por el proyecto de ley constitucional a examen del Parlamento, para averiguar si las promesas de la Relación son mantenidas por el texto de la reforma.

4. El régimen competencial en el nuevo texto constitucional

En cuanto a lo que podría convertirse en el nuevo reparto de las competencias legislativas, es preciso destacar sobre todo los siguientes rasgos.

Cabe empezar por la abolición de la competencia concurrente entre Estado y regiones, que es uno de los aspectos más llamativos del nuevo régimen competencial. Esta tipología de competencia, que, como se sabe, se fundamenta en la distinción principio-detalle, es parecida, en cuanto a su dinámica de funcionamiento, a la competencia compartida base-desarrollo que se halla en la Constitución española.[11] No hay duda que, de manera parecida a lo que ha ocurrido en España, la competencia concurrente ha dado muchos problemas en su aplicación práctica, debido a la dificultad de distinguir los principios de las normas de detalle. Como se defiende en el informe que acompaña el proyecto de ley constitucional, entonces, sería necesario dibujar con mayor claridad las competencias estatales y regionales. El texto de reforma constitucional parece querer resolver este problema de una vez por todas, borrando la competencia legislativa concurrente, y atribuyendo explícitamente las materias hasta ahora contenidas en esta categoría a la competencia legislativa exclusiva estatal o a la competencia de las regiones: como enseguida vamos a ver, más en la primera que en la segunda.

La doctrina ha subrayado correctamente, de todas formas, que –a pesar de los evidentes defectos de la competencia concurrente así como está dibujada en la Constitución italiana– ésta no es la mayor culpable del contencioso constitucional, que en cambio se debe sobre todo a algunas competencias exclusivas del Estado y a su incidencia en las competencias regionales[12]. Además, como con prontitud se ha destacado, el texto de reforma no mantiene la promesa de mayor claridad[13]. Desaparece la tipología de la legislación concurrente, y no obstante, se introducen, en relación con no pocas de las competencias hipotéticamente “exclusivas” del Estado, algunas cláusulas que podemos nombrar “de colegislación”. Es decir varias cláusulas que determinan la apertura, de diferentes formas, a un concurso de la normativa estatal y regional sobre determinadas materias, sin que esté claro donde hay que dibujar el límite entre la primera y la segunda: véase, por ejemplo, las “disposiciones generales y comunes” sobre el gobierno del territorio, la protección de la salud, la seguridad alimenticia, la educación, las actividades culturales y el turismo, las políticas sociales, las “disposiciones de principio” sobre las asociaciones de los ayuntamientos, y los “aspectos de ordenamiento” de los ayuntamientos y de las ciudades metropolitanas.

Si estas cláusulas serán efectivamente capaces de limitar la competencia estatal es un problema abierto, y es uno de los temas que más ha ocupado la doctrina que ha comentado el texto de reforma propuesto por el Gobierno[14]. De todas formas, no es posible negar que en este marco permanece claramente el riesgo de que en el nuevo sistema constitucional sea solo la jurisprudencia constitucional a establecer, lo que pertenece al Estado y lo que en cambio pertenece a las regiones.

En cuanto a la distribución de las competencias, se puede observar fácilmente que, por lo general, el efecto de la reforma es el de moldear, contundentemente en favor del Estado, el reparto de competencias, y de hacerlo todavía más centralista de lo que resulta en consecuencia de la mencionada jurisprudencia constitucional de los últimos años. Por supuesto no es posible, en el contexto de este breve ensayo, profundizar el tema. De todas formas, hay que señalar al menos lo que sigue. Como se ha subrayado en la doctrina, a través del nuevo texto constitucional volvería firmemente en manos del Estado el gobierno de todas las más importantes herramientas de política económica[15]. A esto se sumaría también el control de los rasgos principales de todas las administraciones públicas, incluidas las territoriales, tanto en relación con sus aspectos de procedimiento cuanto con los de la organización, por no hablar del tema de las relaciones laborales con las propias administraciones. Además, está bastante claro que también las políticas sobre los posibles usos del territorio sufrirían un importante proceso de recentralización: esto vale para las materias del propio «gobierno del territorio», de las «grandes redes de transporte y navegación», de la «producción, transporte y distribución de la energía», de los «puertos y aeropuertos civiles», y, por lo general, para todas las infraestructuras más importantes. En suma, si, como, y cuando realizar en un lugar dado una autopista, una vía férrea, una central nuclear, un depósito de residuos nucleares, una central para la extracción de hidrocarburos, será siempre una decisión estatal, sin que las comunidades territoriales puedan efectivamente intervenir en dicha decisión[16]. A lo dicho hasta ahora cabe añadir que el texto de reforma constitucional tiene por objeto garantizar al Estado, más de lo que ocurre ahora, un estricto control de las finanzas de las autonomías territoriales, a través de la atribución a la competencia exclusiva estatal de la materia de la coordinación de la finanza pública.

Al final, hay que destacar un último rasgo de la nueva distribución de la competencia legislativa: la así llamada “cláusula de supremacía” que podrá ser activada por el Estado hacia las regiones. Sobre la base de lo que debería convertirse el nuevo párrafo cuarto del art. 117 CI, «a propuesta del Gobierno, la ley del Estado (podría) intervenir en materias no reservadas a la legislación exclusiva cuando sea necesario para la protección de la unidad jurídica o económica de la República, o para la protección de los intereses nacionales». En suma, se trata de una herramienta a través de la cual el Estado podrá moldear el dibujo de la distribución de competencia con la sola condición de que afirme la existencia de un interés nacional, que al fin y al cabo, es fruto de una evaluación del propio “indirizzo politico” estatal, con el único límite que sea razonable. Por lo tanto, parece definitivamente compartible la opinión, expresada en la doctrina por Raffaele Bifulco, de que la norma en cuestión es capaz de permitir al Estado de comprimir a su gusto las competencias legislativas de las Regiones[17]. En una palabra, podemos decir que no hay algún “coto vetado” frente a la ley estatal.

Como vemos, en el lado de la distribución de competencias, el balance es por lo general muy negativo para las regiones. ¿El papel del Senado en el proceso legislativo consigue, al menos en parte, reequilibrar este sacrificio? ¿Consigue realizar el mencionado trade-off entre competencias y participación defendido por el informe del gobierno? Vamos a ver.

Simone Pajno

Profesor de derecho constitucional de la Universidad de Sassari


[1] Sobre la reformas administrativas de los años 1997-1998 véase, por ejemplo, G. Falcon (ed.), Lo Stato autonomista: funzioni statali, regionali e locali nel Decreto legislativo n. 112 del 1998 di attuazione della Legge Bassanini n. 59 del 1997, il Mulino, Bologna, 1998; sobre la reforma constitucional del 2001 véase, en cambio, T. Groppi, M. Olivetti (ed.), La Repubblica delle autonomie: Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Giappichelli, Torino, 2003, y G. Corso, V. Lopilato (ed.), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Giuffré, Milano, 2006.

[2] Véase U. De Siervo, Il regionalismo italiano fra i limiti della riforma del Titolo V e la sua mancata attuazione, en www.issirfa.cnr.it, y, del mismo autor, Intervento conclusivo, en S. Mangiameli (ed.), Il regionalismo italiano tra giurisprudenza costituzionale e involuzioni legislative dopo la revisione del Titolo V, Giuffré, Milano, 2014, 215 ss.

[3] Véase R. Bifulco, In attesa della seconda camera federale, en T. Groppi, M. Olivetti (ed.), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2001, 211 ss.

[4] Según el Art. 11.1 de la ley constitucional n° 3 del 2001, «hasta la modificación de las normas del Titulo primero de la parte segunda de la Constitución» –esto es las que pertenecen a la organización del Parlamento y al procedimiento legislativo– «los reglamentos de la Cámara de los diputados y del Senado de la Republica pueden preveer la participación de los representantes de las regiones, de las provincias autonómicas, y de las entidades locales a la Comisión parlamentaria para las cuestiones regionales». Hasta ahora, todo esto ha quedado en letra muerta. Desde entonces nada ha ocurrido, ni a nivel constitucional, ni siquiera a nivel de los reglamentos de las cámaras.

[5] Véase M. Cecchetti, Legge costituzionale n. 1 del 2012 e Titolo V della Costituzione: profili di contro-riforma dell’autonomia regionale e locale, en www.federalismi.it, 24/2012; G. Rivosecchi, Il coordinamento della finanza pubblica: dall’attuazione del Titolo V alla deroga al riparto costituzionale delle competenze?, en S. Mangiameli (ed.), Il regionalismo italiano tra giurisprudenza costituzionale e involuzioni legislative dopo la revisione del Titolo V, cit., 147 ss.; G.M. Salerno, Dopo la norma costituzionale sul pareggio di bilancio: vincoli e limiti all’autonomia finanziaria delle Regioni, en Quaderni costituzionali, 2012, 563 ss.

[6] M. Aragón Reyes, «¿Estado jurisdiccional autonómico?», en Revista Vasca de Administración Publica, 1986, n. 16, 7 ss.; Id., «La construcción del Estado autonómico», en Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol n. 54/55, 75 ss.

[7] M. Kotzur M., Federalism and Bicameralism – The German «Bundesrat» (Federal Council) as an Atypical Model, en J. Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (ed.), A World of Second Chambers. Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, Giuffrè, Milano, 2006, 257 ss.

[8] Asì M. Olivetti, Il referendum costituzionale del 2006 e la storia infinita (e incompiuta) delle riforme costituzionali in Italia, en Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, 2008, 107 ss.

[9] Sobre la teoría de los veto players véase, por supuesto, G. Tsebelis, Veto Players. How Political Institutions, Princeton University Press, Princeton, 2002.

[10] G. Doria, The Paradox of Federal Bicameralism, in www.eurac.edu/edap, 2006.

[11] Véase M. Salvago, La potestà legislativa concorrente tra modelli teorici ed evoluzione delle pratiche interpretative, Aracne, Roma, 2014.

[12] E. Gianfrancesco, La “scomparsa” della competenza ripartita e l’introduzione della clausola di supremazia, en http://www.issirfa.cnr.it//7576,908.html, apartado 2.

[13] E. Gianfrancesco, La “scomparsa” della competenza ripartita e l’introduzione della clausola di supremazia, cit., apartado 3.

[14] Véase, por ejemplo, C. Salazar, Il procedimento legislativo e il ruolo del nuovo Senato, en http://www.issirfa.cnr.it/7575,908.html; G. Scaccia, Prime note sull’assetto delle competenze legislative statali e regionali nella proposta di revisione costituzionale del Governo Renzi, in www.astrid-online.it; G. Rivosecchi, Riparto legislativo tra Stato e Regioni: le c.d. “disposizioni generali e comuni”, en www.gruppodipisa.it; E. Gianfrancesco, La “scomparsa” della competenza ripartita e l’introduzione della clausola di supremazia, cit., apartado 8.

[15] G. Scaccia, Prime note sull’assetto delle competenze legislative statali e regionali nella proposta di revisione costituzionale del Governo Renzi, cit..

[16] … y sin que, como pronto vamos a ver, la baja del control de sus territorios para las Regiones sea balanceado por un fuerte rol del Senado en la toma de esta tipología de decisiones.

[17] R. Bifulco, Il Senato che verrà: Assemblea legislativa o Conferenza camuffata?, en www.confronticostituzionali.eu.

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