Empezaré este apunte con tres afirmaciones que derivan de mi artículo, recientemente publicado en el número 69 de la Revista Catalana de Dret Públic, “La bona administració i el bon govern a la Llei 19/2014 una dècada després de la seva aprovació: un canvi de paradigma encara ajornat a Catalunya”. Espero que estas afirmaciones atraigan su atención y les animen a consultarlo directamente, pues allí encontrarán muchos más datos, argumentos y, sobre todo, propuestas operativas concretas.

1. Los principios jurídicos de buen gobierno y el valor, el principio y el derecho a una buena administración son cruciales para la vida de las personas en el siglo XXI.

2. La calidad institucional de nuestro país, que refleja la eficacia de este derecho a una buena administración, es claramente mejorable. A pesar de la aprobación a lo largo de la última década de legislación en materia de transparencia y buen gobierno, que recoge numerosas referencias y técnicas vinculadas a la buena administración (como por ejemplo la Ley 19/2013, a nivel estatal, y la Ley 19/2014 en Cataluña), no ha supuesto una mejora relevante de la gestión pública (sin perjuicio de la necesidad de reconocer las buenas prácticas existentes).

3. Es posible mejorar técnicamente esta legislación, así como su aplicación en la práctica, y es posible también, y muy necesario, introducir ex novo en nuestro ordenamiento aquellas técnicas jurídicas disponibles en la actualidad que ayuden a esa buena administración. Tras una larga historia de abandono del buen gobierno y de la buena administración –con, por ejemplo, una disonancia cognitiva extendida en la interpretación de leyes leídas sólo como leyes de transparencia, pese a que en su título se incluye el buen gobierno de forma explícita y en su articulado, el derecho a una buena administración– hay diversas iniciativas, algunas de las cuales no pudieron ser incluidas en el artículo mencionado debido a su novedad temporal, que ofrecen esperanza para la mejora de la calidad institucional, la garantía del derecho de las personas a una buena administración y el reforzamiento del estado social y democrático de derecho, como se podrá ver al final de este texto.

A continuación, consideraré estas tres afirmaciones con un poco más de detalle, sin perjuicio de remitir necesariamente al trabajo mencionado.

1. Existe una preocupación creciente por la calidad institucional y la calidad de la gestión pública en las últimas décadas en el marco de un contexto de mutaciones de la legitimidad y funciones de la intervención pública. La evolución del modelo de burocracia weberiana hacia la Nueva Gestión Pública y la buena gobernanza se explica por las insuficiencias de la primera, que se han hecho más agudas con la Gran Recesión económica experimentada, la pandemia, el cambio climático y la guerra de Ucrania, por ejemplo. Se ha demostrado como la retirada indiscriminada de lo público, promovida por modelos como el llamado Estado garante, genera numerosos problemas sociales, económicos y políticos. Por ello, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha llamado a superar la limitada perspectiva de la Nueva Gestión Pública, que ha prometido más de lo ofrecido en la realidad, y a evolucionar hacia la preocupación por la calidad de la gestión pública, que recupere la confianza ciudadana en las instituciones públicas y que se integre en infraestructuras de integridad y buena administración.

En nuestro caso, esta preocupación por la calidad institucional debería ser especialmente intensa ante los casos de corrupción de las últimas décadas, que han dado lugar a una progresiva criminalización de la gestión pública al mostrarse el ámbito de los controles administrativos como “inoperante” (Sentencia del Tribunal Supremo [STS] 1127/2009 [Sala Segunda Penal; Sección Primera], de 27 de noviembre de 2009 [Recurso 1539/2008]), la específica baja calidad de gobierno puesta de manifiesto por distintos ránquines internacionales, y el fenómeno conocido como la burocracia defensiva, que es  la omisión o falta de diligencia debida en el desarrollo de las funciones administrativas como estrategia de autoprotección de los servidores públicos frente al riesgo sobre todo de responsabilidades penales, por ejemplo.

Hace tiempo, pues, que se está produciendo un cambio global de paradigmas en la gestión pública. En este cambio es donde se incardina la importancia creciente del concepto técnico de la buena administración, pues como señala la Sentencia del Tribunal Supremo 1309/2020 [Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda], de 15 de octubre de 2020 [Recurso 1652/2019], entre otras muchas, el derecho a la buena administración, reconocido en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en diversos estatutos de autonomía más recientemente aprobados y en legislación estatal y autonómica, constituye, además, un principio constitucional implícito en nuestra Constitución, y es “según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI”.

Esta importancia crucial de la buena administración explica el incremento exponencial de su consideración en documentos internacionales y nacionales, doctrina jurídica y publicaciones de otras ciencias, legislación, jurisprudencia (en miles de sentencias europeas y nacionales, muchas del Tribunal Supremo español con interesantes conclusiones sobre los límites de la autotutela ejecutiva administrativa), decisiones de las ombudsperson o personas mediadoras, etc., que mencionan y utilizan la buena administración.

En el ámbito doctrinal, el análisis de la buena administración y de su jurisprudencia asociada ya es muy amplio. Se recomienda, por ejemplo, la consulta de los cinco números editados hasta el momento del Anuario del Buen Gobierno y de la Calidad de la Regulación, donde se puede hallar una sección específica de bibliografía, así como secciones también específicas sobre la jurisprudencia de tribunales internacionales, del TEDH, del TJUE, del TS y de los TSJCCAA, así como la colección de libros Derecho, Buen Gobierno y Transparencia, con un total de diez monografías sobre el tema, por ejemplo.

En definitiva, la buena administración ha de ser un instrumento para afrontar los desafíos actuales de nuestro estado social y democrático de derecho, puesto que la calidad institucional y de la gestión pública ha devenido crucial en nuestra sociedad. Así lo pone de relieve, por ejemplo, el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Principios para los servicios públicos que contribuyen a la estabilidad del régimen democrático» (Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia alemana) [número 2021/C 56/03], cuando señala entre otras cosas:

4. Los servicios públicos como estabilizadores automáticos (…)

4.4. Cuando todos los servicios públicos se adhieren sistemáticamente a los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad de trato y hacen efectivo el derecho a una buena administración, refuerzan tanto la confianza en el Estado de Derecho y la democracia como la resistencia de los ciudadanos frente a las promesas populistas.

En este sentido, recientes estudios establecen una correlación empírica entre el auge de los partidos populistas de extrema derecha y la (baja) calidad de la gestión pública.

2. Pese a su relevancia, la buena administración no ha mejorado en los últimos años, a pesar de la aprobación de la legislación de transparencia, buen gobierno y buena administración, de acuerdo con los datos empíricos disponibles como, por ejemplo, el European Quality of Government Index, elaborado periódicamente para la Unión Europea por el Quality of Government Institute, de la Universidad de Göteborg, o las evaluaciones ex post que anualmente realiza la Sindicatura de Greuges de Cataluña, por mandato de la ley catalana anteriormente citada.

2.1. Según el European Quality of Government Index, como puede apreciarse en el mapa que inicia precisamente este apunte, amplias partes del Estado español se sitúan más cerca del color rojo, indicador de gestión deficiente, que del azul, que indica una buena gestión pública. Además, incluso dentro del Estado español, las diferencias entre las diversas CCAA a lo largo de los años son evidentes.

 

2.2. Los informes de evaluación ex post de la Sindicatura de Greuges catalana evalúan cuestiones vinculadas al derecho a una buena administración contenidas en la Ley catalana de transparencia y buen gobierno, como los grupos de interés, los códigos de conducta, las cartas de servicio, la evaluación de los servicios públicos y la calidad normativa. Su publicación a lo largo de los años, que se ha ocupado del buen gobierno y de la buena administración, ha culminado con el documento presentado en diciembre de 2024, que muestra como la aplicación de la ley en la práctica conoce de diversos problemas y deficiencias, tanto en el ámbito autonómico como local.

3. En consecuencia, la buena administración es muy relevante, ya que tenemos leyes que se ocupan de ella. Sin embargo, los datos empíricos (junto a la percepción ciudadana, en diversos casos) confirman que todavía queda mucho por hacer en este ámbito, sin perjuicio de reconocer y congratularnos por las buenas prácticas, que también existen.

En este sentido, transcurrida ya más de una década desde la aprobación de las primeras leyes de transparencia (y buen gobierno y buena administración), ¿por qué no se han conseguido resultados mejores?

En el artículo de mi autoría antes mencionado, se exponen diversas posibles causas: una cuestión de mentalidad y sesgo del status quo en la clase política y en las personas gestoras públicas; un desconocimiento de la relevancia de la buena administración y de las técnicas operativas para hacerla factible; una deficiente regulación jurídico-técnica que omite técnicas de mejora administrativa ya disponibles, etc. Probablemente, las razones puedan ser diversas y complementarias.

En todo caso, es posible proponer una serie de medidas futuras de refuerzo del buen gobierno y de la buena administración que mejoren las leyes actuales y se desarrollen de manera reglamentaria, aunque probablemente deberían incluirse en una norma específica e impulsarse mediante la formación de las personas que gestionan el sector público.

Les invito a consultar algunas de estas propuestas en el artículo publicado en la Revista Catalana de Dret Públic. Son un total de 28, agrupadas en diversos bloques:

– Clarificación normativa de los conceptos buena administración, buen gobierno y mala administración, incluyendo la necesidad de regular el estándar de conducta de debida diligencia o debido cuidado y de definir y trabajar el supuesto de mala administración sistémica, por ejemplo.

– Buena administración y calidad normativa, con propuestas referidas al impulso de los entornos controlados de pruebas (sandbox) y de las evaluaciones ex post, entre otras.

– Buena administración, buen gobierno y sujetos obligados, con la extensión de obligaciones a sujetos privados o el reforzamiento de la huella normativa, por ejemplo.

– Buena administración, gasto público y derechos sociales, con referencias a las preasignaciones presupuestarias.

– Buena administración, procedimiento administrativo y motivación, con el reconocimiento legal del llamado, equívocamente, derecho al error o, mejor dicho, la rectificación de errores de buena fe por parte de las personas sin repercusiones negativas por parte de las administraciones. Como por ejemplo ha hecho Francia con la lucha contra el denominado non take-up o brecha de cobertura en el caso de las ayudas públicas o el derecho a entender un lenguaje administrativo claro que pueda además ser un acicate (nudge) para el cumplimiento por parte de la ciudadanía.

– Innovación, datos e inteligencia artificial, con referencia a la necesaria reserva de humanidad en la automatización, por ejemplo.

– Relaciones entre responsabilidad patrimonial y mala administración.

– Creación de sistemas de integridad y buena administración en las administraciones públicas que garanticen un adecuado cumplimiento de las funciones y la seguridad de las personas que las gestionan.

Ciertamente, queda mucho por hacer, como decía más arriba, pero quiero terminar con buenas noticias: parece que se está incluyendo poco a poco en la agenda política esta mejora de la calidad institucional y del gobierno, y este reforzamiento de la eficacia del derecho a una buena administración.

Así parecen atestiguarlo actividades como el Congreso de Gobernanza Económica, Regulación y Administración de Justicia, resultado de una colaboración entre el Consejo General del Poder Judicial, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, celebrado en junio de 2022 y que ha dado lugar a un libro donde se destaca la relevancia del derecho a una buena regulación; la I Convención de la Red Panhispánica de Lenguaje Claro, celebrada en 2024 en la sede de la Real Academia Española (RAE); las XXXVII Jornadas de Coordinación de Defensorías del Pueblo, celebradas en Vitoria en 2024, donde se debatieron un conjunto de reflexiones trabajadas a lo largo de meses, lo que ha dado lugar a una declaración programática y un decálogo sobre la buena administración; y el reciente impulso por parte del gobierno catalán de un movimiento global en favor de la mejora de la calidad institucional con, entre otras medidas, la creación de la Comisión de expertos para la definición de la estrategia de transformación de la Administración de la Generalitat de Catalunya y la mejora de los servicios públicos (CETRA).

Juli Ponce Solé
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

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Este apunte está basado en el artículo académico del mismo autor “La bona administració i el bon govern a la Llei 19/2014 una dècada després de la seva aprovació: un canvi de paradigma encara ajornat a Catalunya” publicado en el número 69 de la Revista Catalana de Dret Públic (diciembre de 2024).