Del panorama actual de la doctrina y la jurisprudencia podemos concluir que, superadas iniciales concepciones que excluían la posibilidad de acudir a la mediación en los conflictos con la Administración, hoy en día está comúnmente aceptado que la mediación puede ser un método de resolución de conflictos muy adecuado para fomentar el diálogo y la participación ciudadana, desde una perspectiva del derecho público más centrada en la dignidad de la persona y menos en el ejercicio de las potestades administrativas.[i]

Por esta razón, la mayor parte de la doctrina autorizada ha venido afirmando la necesidad de que se apruebe una regulación sistemática de la mediación en derecho administrativo. Se trataría de un texto que regulase tanto la mediación dentro del propio procedimiento administrativo (extrajudicial), como en el posterior procedimiento jurisdiccional contencioso-administrativo (intrajudicial), para dotar a la aplicación de esta institución de una mayor seguridad jurídica.

Ya en su momento, durante la tramitación de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, se propuso modificar el artículo 77 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para incorporar de manera expresa la mediación como forma de terminación del procedimiento contencioso-administrativo. Sin embargo, tal cuestión no fue incorporada a la regulación de esta ley, por entenderse más adecuada la aprobación de una regulación específica de la mediación en el ámbito del derecho administrativo, dada la especificidad de la materia.

A este respecto, el Consejo de Estado, en su Dictamen 2222/2010,  de 17 de febrero de 2011, sobre el Anteproyecto de Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles, consideró que “una decisión tan relevante como es la extensión de la mediación a ese ámbito requeriría dotar a tal figura de una regulación sustantiva, como es la que el Anteproyecto dedica a la mediación en materias civil y mercantil”.

En concreto, el alto órgano consultivo afirmó que:

A la hora de acometer tal regulación, habrían de ponderarse las notorias especialidades que el ámbito administrativo presenta en relación con la esfera civil y mercantil. Así, es de recordar que esta última se rige, como regla general, por el principio de autonomía de la voluntad, que permite, no solo crear, modificar o extinguir relaciones jurídico-privadas de carácter material, sino, también, afectar al ámbito sustantivo en cuanto que las partes pueden también decidir libremente cómo resolver –por vía judicial o por medios alternativos al sistema judicial como la mediación o el arbitraje– los conflictos que puedan tener sobre sus propios intereses privados. Es claro que ese principio de libre disposición –tanto del derecho material en juego como del derecho jurisdiccional– es mucho más reducido en el ámbito público, tal y como se refleja en las modificaciones que el Anteproyecto propone introducir en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En esa misma línea, ha de tenerse en cuenta que, en los casos en que se ha introducido en nuestro ordenamiento jurídico la posibilidad de alcanzar soluciones convencionales, han sido rodeadas de una regulación ad hoc, lo que parece también el camino a seguir a propósito de la instauración de la mediación.

Por eso mismo, es preciso que, antes de entrar en una regulación procedimental de la mediación en materias administrativas, se clarifique y defina cuál es el espacio material de disponibilidad en que resulta posible la mediación en este ámbito.

Todo ello aconseja que la eventual regulación de la mediación en la esfera administrativa fuera objeto de una iniciativa normativa distinta de la norma que regule la mediación en los asuntos civiles y mercantiles, por lo que se sugiere suprimir la disposición final segunda del Anteproyecto.

La exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del servicio público de justicia, afirma que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Ley:

Los asuntos de cualquier naturaleza en los que una de las partes sea una entidad perteneciente al sector público, y ello a la espera de la futura regulación de estos mismos medios adecuados de solución de controversias en el ámbito administrativo y en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, lo que requiere de un instrumento legislativo propio y diferenciado. En efecto, el interés general que subyace en la intervención de todas las entidades del sector público, así como el carácter público de la financiación que soporta su funcionamiento, la sumisión al estricto principio de legalidad por exigencia del artículo 103 de la Constitución y la autotutela declarativa y ejecutiva de los actos administrativos determina la imposibilidad de que los medios adecuados de solución de controversias reciban un tratamiento legislativo asimilable al que se contiene en esta ley para los asuntos civiles y mercantiles.

En efecto, la Disposición final trigésima primera de la LO 1/2025 dispone que:

El Gobierno debe elaborar y presentar a las Cortes Generales, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la presente ley, un proyecto de ley que atienda, en el ámbito administrativo, a los medios de solución de controversias cuando una de las partes es la Administración. Esta iniciativa reconocerá las experiencias en mediación que, en los conflictos en que una de las partes es la Administración, se han desarrollado y se están desarrollando en las administraciones que cuentan con competencias en materia de Justicia.

Por tanto, vemos como se pospone, de nuevo, la regulación de la mediación en su vertiente relacionada con los conflictos entre la Administración y los ciudadanos. Esperamos que el mandato al Gobierno de elaborar un proyecto de ley que regule la materia sea una realidad a la mayor brevedad posible, y que no sea una nueva huida hacia delante en las necesidades legislativas de esta institución. Lo cierto es que, a estas alturas, la realidad jurídica conformada por las iniciativas de algunas administraciones, personas e instituciones, que están haciendo posible la utilización de la mediación en el ámbito administrativo en los distintos proyectos ya existentes, supera con creces la producción normativa con rango de ley sobre la materia. La ausencia de producción normativa se ve colmada por un desarrollo reglamentario e institucional, a veces asistemático, que pone de manifiesto la necesidad de regular la mediación en el contexto del derecho administrativo.

Esperamos que esta nueva demora en la adopción de una regulación uniforme de la mediación administrativa lo sea para desarrollar un articulado lo más adecuado y certero, teniendo en cuenta las particularidades de la institución, y no que sea un reflejo de una concepción del derecho administrativo todavía más centrada en las potestades que en la dignidad de las personas, y renuente a abrir la práctica de las instituciones a las nuevas tendencias que han de articular las relaciones entre la Administración pública y la sociedad.

 

Cristóbal Dobarro Gómez
Abogado y doctor en derecho

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Bibliografía

Avilés Navarro, María. (2015). La mediación intrajudicial en el orden Contencioso-Administrativo: evolución hacia una nueva realidad. Instituto de Justicia y Litigación Alonso Martínez. Universidad Carlos III de Madrid.

Casado Casado, Lucía. (2023). La oportunidad de la mediación como mecanismo de apertura y flexibilidad del procedimiento administrativo en el contexto de una Administración Pública relacional. Revista Catalana de Dret Públic, 67, 82-107. https://doi.org/10.58992/rcdp.i67.2023.4117

Dobarro Gómez, Cristóbal. (2024). La mediación en los conflictos administrativos: perspectivas de Derecho español y comparado. Cólex.

Fuentes i Gasó, Josep Ramon. (2022). La mediación intrajudicial en el procedimiento contencioso-administrativo. En Judith Gifreu Font (dir.), Litigación administrativa. Tirant lo Blanch.

Rodríguez Beas, Marina. (2023). Los principales problemas del procedimiento abreviado en la jurisdicción contencioso-administrativa española: propuestas de reforma e impulso a la implantación de la mediación intrajudicial. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, 14(3). https://doi.org/10.7213/revdireconsoc.v14i3.31077

Santos Silva, Renata Fabiana. (2023). Acceso a la justicia y mediación administrativa extrajudicial en el Estado relacional. Colex.

[i] Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto de I+D+i “El nuevo rol de la ciudadanía ante la justicia administrativa: la regulación y la implementación de la mediación como sistema de prevención y resolución de conflictos” (referencia PID2020-112688GB-100), financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033. Universitat Rovira i Virgili.