La mediació administrativa[i] està tenint en els darrers anys un auge teòric i pràctic els resultats del qual són visibles mitjançant les dades objectives i contrastables de les diverses entitats que intervenen en aquests procediments. Apareixen cada vegada més treballs i casos que demostren l’eficàcia de l’ús d’aquests mitjans adequats de solució de conflictes (MASC) i que reclamen més protagonisme en l’esfera conflictual administrativa. Fins ara, el model burocràtic propi del segle XX havia monopolitzat el panorama administratiu, però una societat més participativa i activa en la presa de decisions públiques comença a reclamar un canvi, ser escoltada. El model administratiu està cridat a transformar-se cap a un model més empàtic i relacional. Es poden observar, en aquest sentit, antigues i noves pràctiques que cada vegada més introdueixen aquest tipus de negociacions per solucionar els conflictes amb els ciutadans, en àmbits com ara la sanitat, l’educació, l’urbanisme o la transparència, entre altres.
En el panorama internacional, aquesta percepció no és diferent. En aquest marc, la Universitat Rovira i Virgili va organitzar el Congrés internacional sobre mediació administrativa –que va tenir lloc els dies 20 i 21 de juny de 2024– per reunir en un únic espai acadèmic totes aquelles persones expertes en la matèria, tant a escala nacional com internacional. L’objectiu no era altre que donar visibilitat, compartir experiències i aprofundir en els models dels diferents països, de manera que es pugui créixer i millorar en aquesta matèria, en aquesta nova forma de relacionar-se amb l’Administració.
El congrés va comptar amb l’obertura de l’Il·lm. Sr. César Tolosa Tribiño, magistrat del Tribunal Constitucional, qui va presentar la ponència “Una nova visió de la mediació en el contenciós administratiu”. Tolosa Tribiño va reivindicar el canvi de model que estava patint no només l’Administració, sinó la forma de relacionar-s’hi, i va defensar que el dret administratiu ha de deixar de buscar la confrontació entre els drets de l’Administració pública i els drets dels ciutadans.
César Tolosa Tribiño va indicar que el procediment administratiu actual, en matèria de recursos, és ineficient (…) va destacar que haver d’acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa constitueix l’estocada final a la frustració del ciutadà, després de tot el llarg recorregut administratiu.
El ponent va indicar que el procediment administratiu actual, en matèria de recursos, és ineficient, i es va justificar amb els informes sobre la justícia administrativa del Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa (Universitat Autònoma de Madrid. Els recursos només són útils per prevenir l’Administració de les intencions i arguments del ciutadà contra les seves decisions. Així mateix, va destacar que haver d’acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa constitueix l’estocada final a la frustració del ciutadà, després de tot el llarg recorregut administratiu.
Addicionalment, va denunciar l’interès d’establir la mediació en seu contenciosa administrativa com una manera per descongestionar l’Administració de justícia. Va defensar que la mediació té la funció de revolucionar la forma de relacionar-se amb l’Administració i d’arribar a solucions consensuades dins d’un principi de legalitat que va definir com a àmpliament flexible. Va continuar, en definitiva, al·legant que la solució de la descongestió no passa per la mediació, sinó per crear més jutjats.
Finalment, i malgrat que és una pràctica en mediació molt activa a Espanya, es va mostrar en desacord amb la mediació en l’execució de sentències, ja que –va al·legar– una vegada el procediment judicial ha acabat també haurien de finalitzar els intents de negociació, ja que si les parts van decidir sotmetre’s a un mitjà heterocompositiu han de respectar la decisió en tots els seus punts.
Seguidament es va donar pas a la primera taula sobre “La mediació administrativa en el dret comparat”, situada en primer lloc per la importància que va donar l’organització a la internacionalització d’aquesta institució. Així, va comptar amb la intervenció italiana del Dr. Francesco Fabrizio Tuccari, de la Universitat de Salento, i de la Dra. Gabriella de Giorgi Cezzi, de la mateixa universitat. Per la part francesa, la Dra. Rhita Bousta, de la Universitat de Lille. En representació de Portugal, es va comptar amb la participació de la Dra. Isabel Celeste M. Fonseca, de la Universitat del Minho. El context espanyol va ser exposat per la Dra. M.ª Ángeles González Bustos, de la Universitat de Salamanca. Finalment, es va comptar amb l’exposició del model brasiler per part de la Dra. Renata Fabiana Santos Silva, advocada de l’Estat de Bahia.
Rhita Bousta va explicar que a escala més local a França ha començat a desenvolupar-se l’anomenada médiation fléchée, un model en què el jutge, directament i a l’inici del procés, crida un mediador.
Si bé totes les ponències van proposar interessants punts de vista, a la pràctica els models més desenvolupats van resultar ser el francès i el brasiler. En l’àmbit francès, la Dra. Rhita Bousta va exposar un model de mediació intrajudicial sorgit amb la Llei 2016-1547, del 18 novembre de 2016, de modernització de la justícia del segle XXI, amb un clar impuls des del Consell d’Estat. A més d’això, també va explicar que a escala més local ha començat a desenvolupar-se l’anomenada médiation fléchée, un model en què el jutge, directament i a l’inici del procés, crida un mediador. Per la seva banda, la Dra. Renata Fabiana Santos Silva va exposar el model brasiler, en què a diferència de la normativa espanyola (vegeu art. 2.2.b), sí que compta amb una llei general de mediació que inclou les administracions públiques, que menciona específicament –a l’article 32– la possibilitat de crear cambres de prevenció de conflictes administratius a escala estatal i local. Brasil opta per un model una mica peculiar, en ser la defensa jurídica de l’Administració qui exerceix com a mediadora entre l’Administració a qui representa i el ciutadà. La ponent, com a advocada de l’Estat de Bahia, comenta des de la seva visió pràctica que, en ser el departament jurídic “la part contrària” en el procediment contenciós, hi ha un clima de desconfiança que resulta en una infrautilització de la mediació.
La segona taula, sota la rúbrica de “Les possibilitats de la mediació en l’àmbit administratiu”, va ser oberta pel Dr. Fernando García Rubio, de la Universitat Rei Joan Carles, qui va exposar les possibilitats de mediar en contractació pública i va fer notar els amplis beneficis d’aquesta tècnica en la fase d’execució dels contractes públics. A més, va comentar que en cas de contractes negociats seria possible la mediació en fase de licitació.
En la seva intervenció sobre la mediació en els procediments disciplinaris, la Dra. Beatriz Belando Garín, de la Universitat de València, va defensar les possibilitats que té la mediació en els conflictes dins de les administracions públiques, i va destacar la capacitat preventiva del que es coneix com a mediacions informals, que tenen l’objectiu que les persones que treballen en un mateix ambient de treball puguin seguir en el seu lloc sense que arribi a existir un conflicte disciplinari.
Francesc Esteve Balagué va comentar l’alta conflictivitat que existeix entre els ens locals, les administracions autonòmiques i l’Administració general de l’Estat, en què, malgrat la igualtat jurídica teòrica, les administracions grans fan valer la seva posició a partir dels recursos econòmics i humans, de manera que la col·laboració interadministrativa es converteix en un desideràtum més que en una realitat.
Per la seva banda, el Dr. Francesc Esteve Balagué, conseller del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya, va defensar la mediació entre administracions públiques, desenvolupada en el seu llibre recent. Va comentar l’alta conflictivitat que existeix entre els ens locals, les administracions autonòmiques i l’Administració general de l’Estat, en què, malgrat la igualtat jurídica teòrica, les administracions grans fan valer la seva posició a partir dels recursos econòmics i humans, de manera que la col·laboració interadministrativa es converteix en un desideràtum més que en una realitat.
El Dr. Daniel B. Entrena Ruiz, de la Universitat Carles III, va exposar la necessitat d’incorporar la mediació en la responsabilitat patrimonial de l’Administració per interès de la mateixa Administració. Ho va exposar des de l’experiència en l’àmbit sanitari, en què, per la seva significança i la seva amplitud, la mediació està cada vegada més consolidada en la pràctica. Així mateix, també va avançar els reptes de la intel·ligència artificial en l’àmbit de la mediació i la responsabilitat patrimonial.
Com a novetat, el Dr. Joan Anton Font Monclús, secretari general de l’Ajuntament de Tarragona, va presentar la ja aprovada inicialment –i per tant primera– Ordenança de mediació com a forma d’acabament convencional dels procediments administratius tramitats per l’Ajuntament. Va defensar, durant la seva ponència, la necessitat d’un dret públic basat en l’equitat, pròpia de les arrels del dret públic català, i va considerar aquesta ordenança una contribució d’alt calibre per a aquesta refundació. Així mateix, l’ordenança contempla tot el procediment de mediació, des de la selecció del mediador per registre i sorteig, fins a la vinculació o no de l’acord. Aquesta última possibilitat la va qualificar d’”excepcional”.
Un altre projecte interessant és el que va presentar la Sra. Eva María García, directora de l’Oficina de Mediació de l’Ajuntament de Madrid, on es realitza des de 2023 una tasca de mediació administrativa. Malgrat que la mediació només es considera en dues ordenances municipals, la directora del centre reconeix que també s’està duent a terme en molts altres àmbits, com ara en contractació pública, terrasses, etc. El sistema de mediació, similar al francès, és institucional, en què funcionaris del centre exerceixen de tercera part. Així mateix, l’Oficina està activament promoguda pel mateix Ajuntament, que aposta per aquest model de relació, i ha creat amb aquesta finalitat un lloc web intuïtiu i unes directrius de gestió.
La tercera taula, amb el títol “La mediació administrativa en àmbits sectorials: experiències”, es va iniciar amb la Dra. Clara I. Velasco Rico, de la Universitat Pompeu Fabra, qui va mostrar les dades de l’èxit de la mediació administrativa en el marc de la transparència i d’acord amb les memòries de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública de Catalunya. Per la seva banda, el Dr. Josep Ochoa Monzó, de la Universitat d’Alacant, va comentar l’innovador sistema d’implantació de la mediació administrativa contemplat en la Llei 3/2022, de 24 de febrer, de convivència universitària, així com l’experiència en la seva universitat. La Dra. Judith Gifreu Font, de la Universitat Autònoma de Barcelona va indicar els avantatges potencials que podia tenir l’ús de la mediació administrativa en l’àmbit de l’habitatge, amb la possibilitat de negociació amb els grans tenidors per ampliar el parc d’habitatge social. Per la seva banda, la Dra. María Fuensanta Gómez Manresa va expressar les àmplies possibilitats de la mediació en matèria urbanística, com és el cas de la determinació del preu just i l’expropiació forçosa, entre altres. La Dra. Susana Galera Rodrigo, de la Universitat Rei Joan Carles, va incidir en la mediació energètica i, finalment, la Dra. Marina Rodríguez Beas, de la Universitat Rovira i Virgili, va remarcar l’ampli ventall de possibilitats intrajudicials i extrajudicials de la mediació ambiental, com ara la responsabilitat ambiental o, a nivell més local, en matèria d’olors i sorolls.
La quarta taula va incidir en la necessitat d’una regulació concreta de la mediació administrativa. Els debats van posar en evidència els desacords sobre la forma en què s’ha de regular la mediació administrativa, si en una llei pròpia o dins de la mateixa llei de procediment i jurisdiccional, qui havia d’exercir com a mediador i el sistema d’elecció d’aquests, entre altres.
La quarta taula, de caràcter propositiu, va incidir en la necessitat d’una regulació concreta de la mediació administrativa. Els debats de la taula van posar en evidència els desacords sobre la forma en què s’ha de regular la mediació administrativa, si en una llei pròpia o dins de la mateixa llei de procediment i jurisdiccional, qui havia d’exercir com a mediador i el sistema d’elecció d’aquests, entre altres. La taula va comptar amb la participació del Dr. Josep Maria Sabaté Vidal, vicesecretari general de la Diputació de Tarragona; el Dr. Felio José Bauzá Martorell, de la Universitat de les Illes Balears; el Dr. Santiago González-Varas Ibáñez, de la Universitat d’Alacant; el Dr. Cristóbal Dobarro Gómez, advocat, i el Dr. Josep Ramon Barberà i Gomis, vocal de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública de Catalunya. Cal destacar, dins d’aquesta taula, la sorprenent intervenció del Dr. Felio José Bauzá Martorell, qui, malgrat haver publicat recentment un llibre sobre mediació administrativa i d’haver fet una proposició de lege ferenda sobre l’àmbit, va destacar haver canviat d’opinió i va rebutjar la mediació administrativa.
L’última taula va ser a càrrec de la Sra. Natàlia Ferré Giró, advocada i mediadora; la Sra. Montserrat Raga Marimon, magistrada titular del Jutjat Contenciós Administratiu número 5 de Barcelona, i el Sr. Francesc Fernández Ferran, secretari de l’Ajuntament d’Esparreguera. S’hi va presentar la Guia pràctica de mediació administrativa. Estratègies per arribar a consensos, una guia promoguda per la Generalitat de Catalunya en què es demostra l’interès d’aquesta administració per la mediació administrativa i el contingut de la qual intenta donar resposta a totes les preguntes que puguin sorgir de la implementació o posada en marxa d’aquesta institució en la pràctica administrativa partint de les actuals prerrogatives administratives.
Finalment, el Dr. Gerardo Carballo Martínez, director de l’Institut Europeu de Mediació i Ètica Pública, va presentar la seva ponència sobre “La mediació administrativa com a factor d’unitat i defensa dels valors democràtics en l’Europa del segle XXI”, en què va vincular la mediació administrativa amb diferents objectius de desenvolupament sostenible i va centrar la seva ponència no només en la capacitat relacional de l’administració actual, sinó també en els beneficis que pot tenir en el futur amb l’ús de la intel·ligència artificial. Així, va defensar que un model administratiu relacional transformarà un sistema burocràtic antiquat i permetrà a l’Administració convertir-se en una administració adequada per al segle XXI.
El ponent va destacar que no només la mediació pot ajudar una administració automatitzada, sinó que va ser interessant el canvi conceptual que va aportar. Va explicar, en aquest sentit, que la IA pot ajudar, amb una descripció clara de la situació, a definir les posicions, interessos i necessitats de les parts de manera que es pugui auxiliar el mediador a conèixer aquests aspectes de manera més ràpida i eficaç i això permetrà ajudar a trobar una solució acordada de manera molt més eficient. La IA pot ser, en definitiva, una eina auxiliar per als mateixos mediadors.
Óscar Expósito-López
Investigador predoctoral. Universitat Rovira i Virgili
[i] Aquest apunt és el resultat del projecte d’R+D+I “El nuevo rol de la ciudadanía ante la justicia administrativa: la regulación y la implementación de la mediación como sistema de prevención y resolución de conflictos” (referència PID2020-112688GB-100), finançat pel MCIN/ AEI/10.13039/501100011033.