La Sentencia del Tribunal Supremo 1119/2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativa, Sección Tercera), de 11 de septiembre de 2025 (Recurso 7878/2024) se sitúa en un momento clave de la transformación digital de la Administración pública y responde a una reclamación de la Fundación Ciudadana Civio contra el Ministerio de Transición Ecológica (MITECO) para que se le facilitase el código fuente de la aplicación informática denominada BOSCO, utilizada para determinar si los potenciales beneficiarios del llamado bono social eléctrico reúnen los requisitos de “consumidor vulnerable” o “consumidor vulnerable severo”. En lo que sigue se trata de una reflexión sobre tres ejes: primero, la aplicación del derecho a las nuevas tecnologías como continuación de viejos problemas jurídicos; segundo, la tensión entre el derecho de acceso a la información y la propiedad intelectual; tercero, la introducción de la noción de “democracia digital” y su relación con la “soberanía digital”. Finalmente, se plantea una consideración acerca de la eventual condición de sistema de inteligencia artificial de BOSCO y las consecuencias de ello.

1. Viejos problemas con nuevos nombres

Esta sentencia confirma una tesis que conviene destacar desde el principio: no se trata de la invención de un nuevo derecho fundamental, ni de la creación de un derecho específico, ni de una mutación del derecho de acceso a los archivos (art. 105.b de la Constitución española) hacia un nuevo ámbito técnico. Más bien, se trata de la aplicación de instituciones jurídicas ya vigentes –transparencia, acceso a la información pública, rendición de cuentas– a un nuevo contexto tecnológico.

En efecto, el Tribunal sitúa el caso en el marco del derecho de acceso a la información pública (artículo 105.b CE). Asimismo, se apoya en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (arts. 14.1, 16) como normativa de desarrollo.
Lo relevante es que el Tribunal no dice que exista un nuevo derecho, sino que la solicitud del código fuente se integra en el derecho de acceso a la información, entendiéndose que la aplicación informática es un medio mediante el cual la Administración adopta decisiones que afectan a los ciudadanos (en este caso, quienes solicitan el bono social) y, por tanto, la exigencia de transparencia y fiscalización se mantiene.

Esto implica que, aunque el entorno tecnológico sea novedoso –algoritmos, aplicación informática de gestión, automatización, potenciales sistemas de IA–, los problemas jurídicos de fondo no son nuevos: la relación entre Administración y ciudadanos, la transparencia, la carga de la prueba, la participación en la gestión pública, el control de los poderes públicos, la rendición de cuentas, etc. En ese sentido, la sentencia pone de relieve que lo que cambia es la “fachada tecnológica” (software, algoritmo) pero no el núcleo problemático: sigue siendo la función pública, el deber de objetividad, de transparencia, de sometimiento al derecho que impone el art. 103 CE.

En este sentido, el Tribunal señala que las administraciones públicas “deben explicar de forma comprensible el funcionamiento de los algoritmos que se emplean en la toma de decisiones que afectan a los ciudadanos para permitirles conocer, fiscalizar y participar en la gestión pública.” (p. 47) –lo que enlaza con deberes constitucionales clásicos (transparencia, buena administración), aunque en un entorno digital. Es una aplicación incremental, no una revolución.

Esta perspectiva es útil porque evita una legalidad ad hoc y preserva la seguridad jurídica: si se considerara que se ha creado un nuevo derecho, se introduciría una novedad disruptiva; la sentencia, en cambio, se mantiene dentro del marco del ordenamiento jurídico existente, interpretando sus instituciones a la luz de lo digital.

Por último, conviene destacar que esta opción doctrinal favorece la coherencia del sistema: no hay competencia entre un nuevo derecho y los derechos tradicionales, sino que éstos se reinterpretan –o precisan su alcance– en un entorno tecnológico.

2. Tensión entre el derecho de acceso a la información y la propiedad intelectual

El segundo eje de análisis refiere a la tensión que inevitablemente surge entre el derecho de acceso a la información pública y las prerrogativas que otorga el régimen de la propiedad intelectual (y correlativamente la protección de secretos técnicos o comerciales) al código fuente del algoritmo.

La sentencia aborda directamente esta tensión. Por un lado, el solicitante –la Fundación Civio– reclama el código fuente de la aplicación BOSCO. Por otro lado, la Administración invoca la titularidad de los derechos de propiedad intelectual sobre ese código. La cuestión es: ¿qué derecho prevalece y en qué condiciones?

El Tribunal toma una clara decisión: prevalece la función social del acceso a la información pública, en particular en el contexto de las decisiones automatizadas que afectan a derechos de los ciudadanos. Así, la sentencia reconoce que la protección de la propiedad intelectual no es absoluta frente al derecho de acceso a la información pública cuando la Administración emplea algoritmos para decidir derechos o condicionarlos. En ese sentido, el Tribunal señala que la aplicación informática fue desarrollada por la Administración pública, lo que atenúa significativamente la protección por vía de propiedad intelectual. En concreto, se indica que, siendo el algoritmo creado por la Administración pública, las funciones que otorga la protección por vía de la propiedad intelectual se ven “notoriamente atenuadas”. (p. 64)

Esta afirmación abre varias reflexiones:

· Primero: al ser desarrollada por la Administración pública, el código fuente está mucho más vinculado al interés público que al interés privado de lucro o explotación comercial. Ello facilita que el Tribunal estime que la protección de propiedad intelectual debe ceder frente al derecho de acceso.

· Segundo: la sentencia reconoce que la propiedad intelectual sigue existiendo, pero su ejercicio debe ponderarse frente al derecho de acceso a la información. Es decir, el régimen de propiedad intelectual no se autoriza como barrera automática al acceso público.

· Tercero: plantea la siguiente pregunta: ¿habría sido distinta la decisión si el algoritmo hubiese sido producto de una empresa privada contratada por la Administración o si la Administración adquiriese un software comercial con derechos exclusivos? En tal caso, la protección de la propiedad intelectual podría estar en una posición más fuerte y el derecho de acceso a la información pública podría tener mayores límites. La sentencia deja abierta esa hipótesis, aunque no la resuelve de forma detallada, lo cual provoca cierto grado de incertidumbre para esos supuestos.

La sentencia se decanta por una solución audaz en favor del acceso, por lo que resulta un precedente relevante. En la práctica, puede incentivar que otras reclamaciones frente a la Administración que empleen programas informáticos de decisión o evaluación soliciten también el código fuente o una explicación funcional equivalente (por ejemplo, en el ámbito tributario).

3. Democracia digital, rendición de cuentas, soberanía digital y algoritmos

El tercer bloque aborda la noción de “democracia digital o electrónica” que el Tribunal acuña, y la conexión con la idea de “soberanía digital”, junto con las particularidades que plantea el uso de algoritmos –y eventualmente inteligencia artificial– en la Administración pública.

La sentencia, en efecto, introduce el concepto de democracia digital: “el fruto de una auténtica transformación estructural en el funcionamiento democrático de los Poderes públicos, caracterizada por la vigencia de los principios de transparencia, participación y rendición de cuentas en un entorno digital […] En este nuevo contexto digital democrático se impone a los Poderes públicos la obligación, entre otras, de explicar de forma comprensible el funcionamiento de los algoritmos que se emplean en la toma de decisiones que afectan a los ciudadanos para permitirles conocer, fiscalizar y participar en la gestión pública.” (p. 47). Este párrafo es significativo: reconoce que la tecnología digital no es un mero instrumento adicional, sino que introduce una reconfiguración estructural del funcionamiento de los poderes públicos, y por tanto exige nuevos deberes de transparencia, participación y rendición de cuentas adaptados al entorno digital.

Paralelamente, la noción de soberanía digital emerge –aunque quizá no con ese término explícito– cuando se alude indirectamente a la conveniencia del código abierto (open source) para favorecer la transparencia. Es decir: no basta con que haya software público, sino que los ciudadanos tienen derecho a comprender, contestar y fiscalizar las decisiones que derivan de sistemas digitales. En ese sentido la soberanía digital se refiere a que la ciudadanía no quede supeditada a sistemas técnicos cerrados que operan sin acceso o control; que la gestión pública digital debe garantizar que los ciudadanos no sean ciegos frente a los mecanismos automatizados que les afectan, sino soberanos sobre las circunstancias que aplican a sus vidas.

El Tribunal, al exigir la explicación comprensible del funcionamiento de los algoritmos y al obligar al acceso al código fuente en determinados casos, está contribuyendo a materializar esta soberanía digital: permitir que los ciudadanos, mediante organizaciones de control o por sí mismos, puedan examinar los sistemas que dicen “decidir” sobre sus derechos. En este sentido, el fallo constituye un hito hacia una Administración digital más participativa, más explicable, más auditada.

Importa señalar que la transformación digital de la Administración no es meramente técnica –“más pantallas”, “más internet”– sino que afecta a la relación estructural entre gobernantes y gobernados: la forma en que se adoptan decisiones, la forma en que se recogen los datos, la forma en que se automatizan los criterios, etc. De ahí que la sentencia subraye que el uso de algoritmos debe ser explicado de forma comprensible.

Desde una óptica crítica, pueden plantearse la siguiente pregunta: ¿Cómo se garantiza que la explicación “comprensible” no se transforme en un mero formalismo técnico inaccesible para el ciudadano medio? ¿Qué papel deben jugar las auditorías independientes o los organismos de control? Estas preguntas no son resueltas por la sentencia, lo que abre espacio para la evolución doctrinal y normativa.

4. Consideración sobre si BOSCO fuese un sistema de inteligencia artificial – la caja negra y el acceso al código

Para concluir, incluyo una reflexión adicional: supongamos que la aplicación BOSCO fuese un sistema de inteligencia artificial (IA) –por ejemplo, aprendizaje automático (machine learning) o redes neuronales– lo cual implicaría que el “código fuente” no reproduce de forma directa el criterio de decisión (la decisión puede depender de modelos entrenados, datos, parámetros difusos, versiones actualizadas, etc.). En ese caso, ¿qué implicaciones tendría para el derecho de acceso a la información pública y para la transparencia algorítmica?

Un sistema de IA presenta una problemática típica de la llamada “caja negra”: para determinados modelos, no es posible explicar cada decisión individual en términos lineales y comprensibles, ni revelar todo el conjunto de parámetros o pesos internos sin quebrar su significado operativo o sin hacer inútil su funcionalidad. En ese escenario, exigir simplemente el acceso al código fuente podría resultar prácticamente irrelevante para la efectividad del derecho de acceso, si el modelo funciona mediante etapas entrenadas, algoritmos evolutivos, redes complejas o bases de datos de entrenamiento que no se reflejan claramente en un archivo de código legible.

Por tanto, si BOSCO actuase como IA con caja negra, la exigencia de código podría generar una ilusión de transparencia que no se traduce en comprensión real del funcionamiento. Lo relevante no sería solo el acceso al código fuente, sino que la Administración probase que el sistema cumple criterios de equidad, no discriminación, correcta parametrización, trazabilidad, auditoría, explicabilidad, que los resultados sean revisables y que el ciudadano tenga medios de impugnación. En ese caso, la transparencia puede venir menos del “ver código” y más de “ver funcionamiento”, procesos de auditoría, garantías de control externo, informes de sesgo o pruebas de impacto algorítmico.

Desde una perspectiva normativa y doctrinal, este es un reto para el futuro del derecho administrativo digital: la forma en que se regulan los sistemas automáticos, las garantías de explicabilidad, las obligaciones de auditoría y los derechos de los ciudadanos a entender y a impugnar decisiones automatizadas.

Conclusión

En síntesis, la Sentencia del Tribunal Supremo 1119/2025 representa un hito relevante en el derecho administrativo del siglo XXI, en tanto que aplica instituciones jurídicas consolidadas (transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas) al contexto de la Administración digital, sin necesidad de inventar nuevos derechos fundamentales o mutar radicalmente el derecho de acceso a los archivos (art. 105.b CE). Al hacerlo, aborda de forma crucial la tensión entre el derecho de acceso a la información pública y la propiedad intelectual sobre el código del algoritmo, decidiendo que, cuando la Administración pública es la autora del software, la protección de la propiedad intelectual queda “notoriamente atenuada” y no puede prevalecer frente al interés público de transparencia. Asimismo, la sentencia acuña y desarrolla la noción de “democracia digital o electrónica”, y en ese contexto conecta con la idea de “soberanía digital”: los ciudadanos tienen derecho a saber qué sistemas digitales les gobiernan, a participar en la gestión pública digital, y a exigir explicaciones comprensibles del funcionamiento de los algoritmos.

Finalmente, se propone que, en el eventual caso de que BOSCO fuera un sistema de IA de tipo “caja negra”, la exigencia de acceso al código fuente podría ser insuficiente o incluso irrelevante para garantizar la transparencia efectiva. En tal hipótesis, el derecho de acceso deberá interpretarse de modo que contemple mecanismos alternativos de explicabilidad, auditoría y supervisión externa.

En consecuencia, esta sentencia no sólo es relevante para el derecho administrativo y de la transparencia, sino que abre la puerta a la construcción de un régimen jurídico adaptado al mundo digital: un régimen que combina acceso, explicabilidad, participación y rendición de cuentas. Es un paso hacia una Administración verdaderamente digital y democrática — pero también un reto: queda por desarrollar normativa específica, procedimientos de auditoría técnica, estándares de explicabilidad y garantías para que la “transparencia algorítmica” no quede en mero formalismo.

Natalia Menéndez González
Profesora ayudante de la CUNEF Universidad e investigadora asociada del Centre for a Digital Society