Els passats 8 i 9 d’octubre de 2020 la Comissió de Venècia, organisme consultiu del Consell d’Europa al servei de la democràcia mitjançant el dret, va aprovar el document Directrius revisades sobre la celebració de referèndums CDL-AD(2020)03. Aquest document suposa una revisió i una actualització del Codi de Bones Pràctiques sobre Referèndums que la mateixa Comissió de Venècia havia aprovat l’any 2007 CDL-AD(2007)008rev-cor. En el present article es pretén exposar els punts més rellevants de la posició de la Comissió de Venècia sobre la institució del referèndum i fer una consideració final a propòsit de la seva repercussió a Espanya i a Catalunya en l’actual context constitucional i polític.

Cal subratllar d’entrada que les Directrius de 2020 no contenen grans novetats de fons en comparació amb el Codi de Bones Pràctiques de 2007. En aquest sentit es pot dir que la Comissió de Venècia, preocupada pels problemes del desenvolupament d’alguns referèndums en alguns estats membres del Consell d’Europa no esmentats de forma expressa en el document, ha volgut fonamentalment reforçar i precisar els elements essencials de la seves resolucions anteriors en la matèria. Per donar compte del contingut principal de les Directrius es poden agrupar les seves aportacions sobre la figura dels referèndums al voltant de sis rúbriques: la funcionalitat; el marc jurídic; les condicions de celebració; l’objecte; les majories; i els efectes.

La Comissió de Venècia parteix de la constatació que els estats membres del Consell d’Europa són democràcies representatives i coherentment amb això el recurs al referèndum ha de ser entès com un instrument complementari en els processos de presa de decisions polítiques. Dit en altres termes, la funcionalitat del referèndum ha de ser la d’enriquir harmònicament la democràcia representativa, però no la de servir per a alterar el sistema de pesos i contrapesos establerts constitucionalment entre els poders de l’Estat (Introducció.9).

Pel que fa al marc jurídic de la celebració de referèndums, la Comissió de Venècia posa molt l’accent en la necessitat de la previsió o conformitat constitucional i en el fet que tot el procés es desenvolupi d’acord amb les normes legals vigents en l’Estat corresponent i especialment amb respecte a les disposicions de procediment sobre la reforma constitucional (Introducció.5 i par. II.1). Segons el criteri de la Comissió de Venècia la regulació dels referèndums ha de tenir rang de llei, ha de ser de caràcter general i no ad hoc per a un referèndum específic. Afegeix també que els aspectes fonamentals d’aquesta normativa (les garanties del procediment, l’objecte i els efectes, entre d’altres) haurien de trobar-se recollits a la Constitució o en lleis de nivell superior al de les lleis ordinàries i si estan en normes de rang inferior haurien de tenir més d’un any de vigència per a poder ser aplicades (par. II.3).

Totes aquestes recomanacions són raonables i responen a la idea, d’una banda, de dotar a les regles de celebració dels referèndums de la necessària solidesa, generalitat i estabilitat i, de l’altra, d’allunyar-les de la precipitació conjuntural. Dit això, cal no menystenir que criteris d’oportunitat en contextos polítics molt determinats poden aconsellar modificacions de la regulació dels referèndums per incloure a la normativa general supòsits o elements no establerts prèviament i susceptibles de ser aplicats amb més flexibilitat temporal que la suggerida per la Comissió de Venècia. Evidentment aquestes modificacions haurien de ser aprovades amb el més ampli consens polític que, com subratlla la mateixa Comissió de Venècia, és un criteri a observar en tot moment per les institucions i els actors polítics a l’hora d’establir el marc jurídic dels referèndums.

Quant a les condicions de celebració dels referèndums, la preocupació de la Comissió de Venècia és que els electors es puguin pronunciar amb coneixement de causa i que els resultats de la votació siguin fiables. Al servei d’aquests objectius les Directrius inclouen els punts següents: el respecte a tots els drets  i llibertats fonamentals amb especial esment en aquest cas del dret de sufragi, la llibertat d’expressió, el dret de reunió, la llibertat de circulació i el dret d’associació; un termini de com a mínim quatre setmanes entre la convocatòria i la celebració del referèndum; una durada de la campanya electoral equivalent a la de les eleccions; la neutralitat de les autoritats administratives; la tramesa a tots els ciutadans d‘un informe explicatiu de l’objecte del referèndum i de les diverses posicions polítiques respecte a això; l’accés i la cobertura de manera equilibrada, especialment en els mitjans de comunicació públics, dels partidaris i detractors de la proposta sotmesa a votació; i el finançament públic de la campanya i de tots els seus actors (par. I.2.2, I.3.1, II.2  i III.9). Per tal de garantir el compliment de totes aquestes condicions la Comissió de Venècia considera que l’organització dels referèndums ha d’estar a càrrec d’un òrgan imparcial pertanyent a l’Administració electoral de l’Estat si aquesta gaudeix d’una llarga tradició d’imparcialitat i, en cas contrari, planteja la necessitat de crear comissions electorals independents a tots els nivells territorials. En qualsevol cas també recomana l’admissió d‘observadors internacionals i la previsió d’un sistema de control judicial en darrera instància (par. II.4).

Certament s’han de compartir tots els criteris suara exposats de la Comissió de Venècia ja que s’ajusten als principis constitucionals actuals de la tradició liberal-democràtica. Tanmateix, es pot fer una observació crítica en un aspecte de la previsió relativa a la igualtat d’oportunitats en la campanya i en el finançament del referèndum. En efecte, els criteris per a l’accés als mitjans de comunicació públics i el finançament pivoten principalment al voltant de la figura dels partits polítics i no tenen suficientment en compte que en la celebració dels referèndums a les organitzacions socials els pot correspondre tenir un gran protagonisme polític.

Segons la Comissió de Venècia, els referèndums poden ser obligatoris (imposats en determinats supòsits per un mandat constitucional o legal) o optatius (derivats de la decisió d’una autoritat, d’una minoria parlamentària, o d’una iniciativa legislativa popular) i el seu objecte poden ser disposicions normatives de qualsevol rang, proposicions articulades, propostes de principis o qüestions concretes, totes elles susceptibles de referir-se a qualsevol matèria inclosa la secessió territorial (Introducció.12, 13 i 14). Per tal de reforçar la posició del Parlament, les Directrius introdueixen la possibilitat que el poder legislatiu pugui plantejar una alternativa en l’eventualitat d’un referèndum d’iniciativa popular i que llavors ambdues propostes siguin posades simultàniament a votació (par. III.5.b i III.6). Així mateix, la Comissió de Venècia exigeix claredat en la pregunta del referèndum i mostra preferència pel caràcter binari (sí, no, en blanc), tot i que no exclou amb determinades condicions les de tipus múltiple (Introducció.7 i par. III.5).

Llegides des de la perspectiva catalana i espanyola les consideracions de la Comissió de Venècia sobre l’objecte dels referèndums requereixen algunes precisions en relació amb el supòsit de la secessió territorial. La primera precisió la fa la mateixa Comissió de Venècia quan les Directrius assenyalen literalment que els referèndums es poden referir a la secessió territorial “en aquells casos excepcionals en els quals la Constitució nacional ho permet” (Introducció.13). No hi ha dubte que aquesta afirmació és coherent amb el criteri general de la Comissió de Venècia, ja glosat anteriorment, segons el qual la celebració d’un referèndum ha de trobar ancoratge jurídic en la Constitució o en la normativa fonamental d’un Estat. Ara bé, significa aquesta acotació que la Comissió de Venècia només admet els referèndums relatius a la secessió territorial quan la Constitució estatal ho preveu de forma expressa? Si fos així, en l’àmbit dels països membres del Consell d’Europa tan sols serien admissibles els referèndums de Nova Caledònia (art. 77 de la Constitució francesa de 1958) i de Grenlàndia (preàmbul i art. 21 del cap. 8 de l’Estatut d’autonomia de 2009). No sembla que aquesta sigui la interpretació adequada de les Directrius. De fet, la Comissió de Venècia no va emetre cap pronunciament crític sobre  el referèndum de la independència d’Escòcia que va tenir lloc el 2014, malgrat que l’ordenament fonamental britànic no contenia cap previsió expressa respecte a això. Justament el precedent anterior permet inferir que el document de les Directrius consent fer referèndums al voltant de qüestions territorials, inclosa la secessió, sempre que el marc constitucional, tot i no tenir cap clàusula explícita, permeti acordar-los a les institucions i als actors polítics. Evidentment els efectes del referèndum hauran de ser en tot cas els establerts a la Constitució i la seva implementació efectiva no podrà obviar, si escau, els requeriments de la reforma constitucional.

A propòsit de les majories, la Comissió de Venècia continua mantenint amb caràcter general el criteri que no és aconsellable exigir quòrums de participació ni quòrums d’aprovació (par. III.7.a). Sobre aquest punt resulta convincent l’argument que figura en el Memoràndum explicatiu del Codi de Bones Pràctiques sobre Referèndums de 2007 (par. III.7). En l’esmentat document es justifica aquesta posició per, d’una banda, no afavorir i premiar l’abstencionisme i, de l’altra, per no donar lloc a resultats que puguin enrarir la situació política quan els guanyadors d’una consulta no són considerats com a tals per no haver assolit el quòrum establert. De tota manera les Directrius de 2020 admeten el requisit de majories múltiples (la del conjunt dels votants i la dels votants d’àmbits territorials) en els estats federals i regionals, especialment en els casos de referèndums de reforma constitucional (par. III.7.c). Igualment la Comissió de Venècia accepta ara els requisits del quòrum de participació i del quòrum d’aprovació en “aquells referèndums sobre assumptes de rellevància constitucional fonamental” (par. III.7.b), sense entrar en cap concreció respecte a això.

Finalment, en relació amb els efectes dels referèndums, la Comissió de Venècia assenyala que el seu caràcter jurídicament vinculant o consultiu ha de figurar clarament a la Constitució o a la llei. En el supòsit dels consultius les Directrius recomanen que les institucions, un cop celebrat el referèndum, indiquin una línia d’acció (par. III.8). Quan es tracta dels vinculants la Comissió de Venècia, en coherència amb la seva concepció de mantenir el referèndum com a instrument merament complementari de la democràcia representativa, estableix que, transcorregut un cert temps, no hi ha inconvenient per modificar per via parlamentària un text prèviament aprovat mitjançant referèndum (par. III.4). En qualsevol cas les indicacions generals de la Comissió de Venècia sobre la necessitat de respectar el marc constitucional i legal dels referèndums són aplicables als seus efectes, i particularment en allò referit a la reforma constitucional.

Com s’ha dit anteriorment, les Directrius van ser aprovades l’octubre del 2020. La seva aprovació va provocar en determinats sectors polítics, mediàtics i acadèmics d’Espanya una reacció de satisfacció. Sense cap pretensió d’exhaustivitat, es poden citar alguns exemples. Així, La Vanguardia (26/10/2020, p.17), seguint fonts del Ministeri d’Assumptes Exteriors espanyol, escrivia que la Comissió de Venècia “estableix clarament que no és possible, és a dir és il·legal, convocar un referèndum en supòsits no permesos per la Constitució del país en què se celebri”. En el mateix sentit,  i utilitzant una idèntica expressió “avís per a navegants”, es pronunciaven Vicenç Fisas (L’Ara, 4/11/2020) i Eva Saénz Royo (Agenda Pública, 6/11/2020).

Aquestes reaccions són comprensibles, i àdhuc es poden compartir, si tenen com a punt de referència el referèndum d’autodeterminació català del dia 1 d’octubre de 2017, ja que és fàcilment constatable que la regulació de l’esmentada consulta no es va fer en el marc de la Constitució ni de la legalitat espanyola i catalana en la matèria i no va tenir en compte altres criteris recomanats també per la Comissió de Venècia, especialment pel que fa a les condicions de celebració. Dit això, cal advertir que, de conformitat amb la interpretació exposada anteriorment, l’exigència del respecte a la Constitució present a les Directrius és una clàusula oberta que permet als poders públics i als actors polítics acordar la celebració de referèndums a propòsit de qüestions territorials, inclosa la independència d’una comunitat o regió, sempre que això no contradigui expressament el text constitucional i es pugui incardinar en els principis fonamentals de la norma suprema.

Arribats aquí, és procedent fer dos recordatoris. El primer és que la Comissió de Venècia sosté que els referèndums s’han de convocar respectant el marc constitucional de l’Estat corresponent però en cap cas afirma que la Constitució espanyola no permet organitzar consultes referendàries en relació amb la independència d’un determinat territori. El segon recordatori és que la Constitució espanyola no conté cap prohibició expressa de fer, per exemple, un referèndum de tipus sobiranista acordat amb l’Estat, com el que s’ha estat reivindicant reiteradament des de les institucions de la Generalitat de Catalunya des de l’any 2013. Com és sabut, ha estat el Tribunal Constitucional (entre d’altres, en les STC 103/2008, 138/2015, 51/2017 y 114/2017) el que ha interpretat que el text constitucional no admet la celebració d’aquest tipus de consultes ja que, segons el parer de l’Alt Tribunal, es tracta d’una qüestió vinculada al titular de la sobirania i com a tal només pot ser plantejada en un referèndum decisori de reforma constitucional amb intervenció del conjunt dels ciutadans espanyols.

A la vista d’aquesta doctrina del Tribunal Constitucional, cal plantejar-se l’interrogant següent: el legislador espanyol es troba completament impedit de fer cap proposta normativa, sense reforma constitucional prèvia, destinada a fer possible un referèndum que permeti conèixer la voluntat dels ciutadans de Catalunya sobre si volen continuar pertanyent a l’Estat espanyol? Respecte a aquesta qüestió es pot afirmar que, si bé les sentències del Tribunal Constitucional vinculen tots els poders públics, això no comporta que la jurisprudència del Tribunal Constitucional sigui cànon directe de constitucionalitat de les normes. En aquest sentit, el legislador, en funció de les circumstàncies de tot tipus de cada moment, pot aprovar normes que s’apartin de la jurisprudència constitucional si les considera més adequades per resoldre un determinat problema polític i sempre tractant d’encaixar-les amb els principis i preceptes establerts de manera expressa en el text de la Constitució. Cal tenir present a més que la Constitució espanyola està presidida pel principi democràtic (art. 1.1), acull el principi autonòmic (art. 2) i estableix la possibilitat de fer referèndums consultius sobre assumptes de transcendència especial convocats per l’Estat (arts. 92 i 149.1.32). Igualment és oportú recordar que, a partir d’aquest marc jurídic, han fet interessants reflexions sobre la viabilitat constitucional d’un referèndum per a contribuir a resoldre greus conflictes polítics vinculats a la unitat de l’Estat autors com, entre d’altres, Francisco Rubio Llorente (El País, 8-10-2012), Eliseo Aja (Estado Autonómico y reforma federal, 2014, p. 367) i Mercè Barceló (El derecho a decidir, 2015, p. 91 i següents)

En definitiva, les Directrius de la Comissió de Venècia poden ser enteses com “un avís per a navegants”, però no només per a alguns molt determinats sinó per a tots els que circulen per les aigües espanyoles.

 

Joan Vintró Castells
Catedràtic de dret constitucional. Universitat de Barcelona