Com ha recordat recentment el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) en la Sentència de 5 de desembre de 2023, C-128/22, Nordic Info BV contra Belgische Staat, la salut i la vida de les persones ocupen el primer lloc entre els béns i interessos protegits pel Tractat de funcionament de la Unió Europea i correspon als estats membres decidir quin nivell de protecció de la salut pública pretenen assegurar i de quina manera s’hi ha d’arribar. No és la primera vegada que el Tribunal ha hagut de pronunciar-se sobre la legalitat de les mesures restrictives adoptades per les autoritats per controlar la propagació d’una epidèmia (es pot consultar la jurisprudència relativa a l’aparició de la malaltia de les “vaques boges”, en particular la Sentència del TJCE, de 5 de maig de 1998, C-180/96, el Regne Unit i Irlanda del Nord contra la Comissió de les Comunitats Europees). L’objecte d’aquest apunt és ressenyar breument la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora (CJA), derivada del Dictamen 377/2023, que és el primer que es refereix a una reclamació de responsabilitat patrimonial interposada per una empresa del sector de les instal·lacions esportives per les mesures especials adoptades per l’Administració de la Generalitat per a la contenció de la COVID-19.

El marc jurídic en matèria sanitària i de protecció civil

La CJA ha situat àmpliament el marc jurídic aplicable en matèria sanitària i de protecció civil (apartat VII.3). De la descripció efectuada, es pot apreciar que, abans que l’11 de març de 2020 l’OMS modifiqués la qualificació de situació d’emergència de salut pública a pandèmia internacional, Catalunya disposava d’un marc legislatiu per afrontar una crisi de salut pública, però no era prou exhaustiu. Es va haver de modificar per tal d’establir d’una manera expressa les mesures que es poden adoptar en situacions de pandèmia, el procediment a seguir per aprovar-les i els indicadors de situació epidemiològica, salut pública i assistència sanitària que s’han de prendre en compte per adoptar-les. Així, l’òrgan consultiu ha destacat que la Llei 18/2009, de 22 d’octubre, de salut pública, va ser modificada mitjançant el Decret llei 27/2020, de 13 de juliol, amb efectes des del 14 de juliol de 2020.

D’altra banda, s’ha tingut en compte que l’actuació administrativa estava condicionada per les mesures de coordinació sanitària d’àmbit estatal, que desplegava els seus efectes a través d’ordres del Ministeri de Sanitat i d’acords del Consell Interterritorial del Sistema Nacional de Salut (CISNS), i que, entre aquestes mesures de coordinació, hi havia les anomenades “actuacions coordinades en salut pública” regulades a l’article 65 de la Llei 16/2003, de 28 de maig, de cohesió i qualitat del Sistema Nacional de Salut, que va ser modificada pel Reial decret llei 21/2020, de 9 de juny, per tal que es pogués emprar aquesta figura per elaborar o activar plans i estratègies d’actuació per afrontar les emergències sanitàries.

Així doncs, un aprenentatge adquirit, vist ara retrospectivament, és que hi havia un marge de millora important del marc jurídic, català i estatal, necessari per lluitar contra les emergències de salut pública.

Anàlisi de la doctrina jurisprudencial

La qüestió següent és que la CJA ha analitzat la jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre la declaració dels estats d’alarma. En particular, realitza una detallada referència a la STC 148/2021, de 14 de juliol (dictada en el recurs d’inconstitucionalitat 2054-2020, interposat contra diversos preceptes del Reial decret 463/2020, de 14 de març, i altres de posteriors, quant a la declaració del primer estat d’alarma), que va estimar parcialment el recurs i va declarar que certs preceptes de decrets eren inconstitucionals i nuls. També es comenten, àmpliament, la STC 183/2021, de 27 d’octubre (que va resoldre, també en sentit estimatori, el recurs d’inconstitucionalitat 5342-2020, interposat contra el Reial decret 926/2020, de 25 d’octubre, de declaració del segon estat d’alarma i la pròrroga corresponent), i la STC 70/2022, de 2 de juny (dictada en una qüestió d’inconstitucionalitat plantejada sobre l’article 10.8 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa).

De la primera d’aquestes decisions, es destaca que el Tribunal va efectuar una modulació dels efectes de la declaració d’inconstitucionalitat, en relació, precisament, amb una eventual responsabilitat patrimonial per l’actuació administrativa, que es conté en un paràgraf que es transcriu:

c) Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por si misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. (STC 148/2021, de 14 de juliol)

Les mesures de limitació a activitats, desplaçament de les persones i prestació de serveis

Les mesures qüestionades per l’empresa reclamant es van adoptar en l’etapa de “represa” o de “nova normalitat”, per mitjà de resolucions successives de les persones titulars dels departaments de Salut i Interior, com a autoritats integrants del Comitè de Direcció del Pla d’actuació PROCICAT. Les resolucions es poden consultar al DOGC i al web de Govern Obert, Departament de Salut, publicades com a Resolucions administratives amb especial rellevància pública.

En particular, en l’apartat VII.6.B) del Dictamen 377/2023, s’ha analitzat la relació entre l’estat d’alarma i la responsabilitat patrimonial de l’Administració i s’ha comentat, a bastament, la primera sentència del Tribunal Suprem, sobre la responsabilitat patrimonial de l’anomenat Estat legislador, derivada de les mesures limitatives imposades a l’hostaleria per mitjà dels reials decrets que van declarar l’estat d’alarma o van prorrogar-ne la vigència (la Sentència 1360/2023, de 31 d’octubre, coneguda com la “Sentència Alhambra Palace”) que va desestimar la pretensió i va fixar la doctrina que s’ha reiterat en moltes sentències posteriors. També s’ha tractat la naturalesa jurídica de disposició general i s’ha posat de manifest el rang reglamentari d’aquestes resolucions, que ha estat reconeguda per la jurisprudència; entre d’altres, se cita la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya 1143/2022 (Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona), de 28 de març de 2022 (Recurs 3198/2020) (apartat VII.6.E).

De la pandèmia, doncs, se’n pot extreure una altra lliçó jurídica. Ha fet recordar l’ampli ventall de mesures preventives i de control que l’Administració competent pot acordar per afrontar les emergències de salut pública, incloent-hi els brots, les epidèmies i les pandèmies. S’ha fet palès el fi equilibri que les autoritats públiques han d’assolir, entre, d’una banda, la finalitat legítima de protegir la salut pública i, de l’altra, garantir i respectar els drets de la ciutadania –entre els quals s’inclou la llibertat d’empresa.

Les conseqüències i la conflictivitat jurídica generada

Un altre aprenentatge pot fer referència a les conseqüències i la conflictivitat jurídica generada per l’organització de la resposta per afrontar l’emergència sanitària.

En relació amb les conseqüències per a la ciutadania i per al sector d’activitat concret, en el Dictamen s’ha comentat l’impacte generalitzat de les mesures adoptades, que van incloure, a més del confinament, la suspensió o la limitació de l’obertura al públic de les instal·lacions. S’ha citat el document Pla d’acció pel desconfinament esportiu de Catalunya, en què s’informava que:

Aquest context de pandèmia, també ha significat el tancament temporal de quasi 17.000 instal·lacions esportives de tota mena. La paralització d’aquestes instal·lacions i d’altres activitats relacionades amb el món de l’esport i l’activitat física, ha suposat també que més de 100.000 persones treballadores del sector esportiu hagin vist sacsejat el seu mode de vida i subsistència.

S’observa que la conflictivitat ha estat, principalment, de dos tipus:

a) la impugnació judicial directa de les normes amb rang de llei dictades per l’Estat, o bé les disposicions de caràcter general dictades per les administracions autonòmiques, amb les quals es van imposar les mesures, instada per les persones afectades, i

b) les reclamacions de responsabilitat de l’Estat legislador –per l’actuació legislativa de l’Estat– i les reclamacions de responsabilitat patrimonial derivada d’altres actes normatius –per l’actuació normativa amb rang inferior a la llei, del mateix Estat i de les administracions autonòmiques.

Per això, la CJA s’ha fet ressò de les sentències judicials dictades en els recursos contenciosos administratius interposats per empreses i entitats del sector afectat, contra les mesures adoptades. Totes aquestes sentències van ser desestimatòries de les pretensions anul·ladores de les resolucions i, per tant, les van confirmar.

En aquest sentit, l’òrgan consultiu ha assenyalat que: “No consta, per tant, que les decisions administratives no fossin raonades o raonables”. I sobre els criteris per avaluar la validesa de les mesures o la legalitat de les resolucions que les van imposar, s’ha destacat que:

[…] les sentències […] van realitzar el judici de proporcionalitat en relació amb les restriccions imposades als drets constitucionals afectats, seguint els tres criteris: idoneïtat de la mesura per a la consecució de la finalitat legítima perseguida; necessitat, per no haver-hi altres mesures que afectessin menys els drets fonamentals amb la mateixa eficàcia; i raonabilitat, per derivar-se d’aquestes més beneficis per a l’interès general que perjudicis sobre el dret afectat en cada cas.

Els requisits substantius de la responsabilitat

En l’apartat V del Dictamen 377/2023 es conté la doctrina de l’òrgan consultiu sobre el còmput del termini de prescripció en reclamacions de responsabilitat patrimonial d’aquest tipus i sobre la suspensió de terminis derivada de la disposició addicional tercera del Reial decret 463/2020.

En darrer terme, s’han analitzat els requisits de l’efectivitat del dany, l’avaluació econòmica i, en particular, la individualització d’aquest dany en relació amb una persona o un grup de persones, però, com s’ha dit, s’ha fet avinent que el dany va ser generalitzat, i que va afectar, en un grau o un altre, tots els sectors econòmics i socials (apartat VII.5).

Després, s’ha estudiat la relació de causalitat, que s’ha considerat certa, i s’ha descartat la concurrència de força major com a causa d’exoneració de la responsabilitat administrativa, ja que, en tot cas, s’hauria de predicar de la pandèmia, però no pas de l’actuació administrativa per afrontar-la (apartat VII.6.C).

Seguidament, s’ha examinat una al·legació formulada, relativa a la concurrència de diverses administracions en la causació del dany. S’ha recordat la doctrina de l’òrgan consultiu sobre la interpretació de l’article 33 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP) i s’ha conclòs que no hi va haver concurrència de l’Administració de l’Estat en la producció del dany derivat de les mesures adoptades per la Generalitat, en relació amb les instal·lacions esportives (apartat VII.6.F).

Per acabar, s’ha examinat l’antijuridicitat del dany, requisit substantiu que comporta que el particular no té el deure jurídic de suportar el dany patit. S’han vist el fonament de les mesures, els informes previs de l’Agència de Salut Pública, l’informe relatiu a la recomanació de contenció de l’epidèmia de SARS-CoV-2 mitjançant intervencions poblacionals no farmacològiques (INF) en instal·lacions i centres esportius, i els altres mitjans probatoris, que s’ha considerat que no evidenciaven la inadequació o desproporció de les mesures adoptades, ni, en definitiva, l’antijuridicitat del dany (apartat VII.6.G).

Finalment, cal remarcar que la CJA recull el recordatori elaborat pel Tribunal Suprem, en l’esmentada Sentència 1360/2023, sobre el principi de precaució que regeix en matèria sanitària, davant de riscos potencials, interpretat per la jurisprudència del TJUE, en la Sentència de 10 d’abril de 2014, C-269/13 P, Acino AG contra la Comissió Europea; la Interlocutòria de 19 de desembre de 2013, C-426/13 P(R), la Comissió Europea contra la República Federal d’Alemanya, i per la Comissió Europea en la Comunicació sobre el recurs al principi de precaució del 2000.

Conclusió

La Comissió Jurídica Assessora ha considerat que s’havia de desestimar aquesta primera reclamació de responsabilitat patrimonial informada, derivada de l’aplicació de les mesures adoptades per l’Administració de la Generalitat per lluitar contra la COVID-19, en relació amb les instal·lacions esportives. Ha arribat a aquesta conclusió després d’una anàlisi a fons de tots els aspectes fàctics i jurídics rellevants, d’acord amb la doctrina consultiva i jurisprudencial.

Mònica Puig i Campmany
Lletrada responsable de Serveis Jurídics Generals, Comissió Jurídica Assessora