En temps convulsos i enfront de l’excepcionalitat constant dels esdeveniments, és crucial fomentar debats serens, mirades crítiques i reflexions profundes. En aquesta era de la immediatesa, marcada per grans transicions en diversos àmbits (digital, social, ambiental, econòmic, etc.), és fonamental defensar el paper dels diagnòstics introspectius meditats i la formulació de propostes audaces. Aquesta necessitat es fa evident també en l’àmbit de l’Administració pública: una institució que, per la seva naturalesa, no pot ser aliena a la realitat dels fets i ha d’evolucionar constantment a la recerca de la satisfacció dels interessos generals.

En aquest sentit, el passat 28 de febrer la Revista Catalana de Dret Públic (RCDP) va celebrar la jornada “Diagnòstic i propostes per a una reforma administrativa ponderada” a la seu de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC), un acte que dona continuïtat a la publicació del seu darrer monogràfic sobre aquest tema, coordinat per la professora Dolors Canals i el professor César Cierco. Aquest monogràfic es fonamenta en la necessitat de reformar l’Administració per millorar-la, per molts recels o temors que pugui generar. S’articula sobre la base d’un diagnòstic previ sobre la realitat i el context sobre els quals s’ha d’intervenir, i projecta les seves propostes sobre dues realitats: la creixent desigualtat en l’accés a les administracions públiques i l’expansió de la intervenció privada en l’actuació administrativa.

La jornada va permetre una aproximació entre l’Administració i l’acadèmia, amb una presentació per part del director de l’EAPC, Ismael Peña-López, que va tractar els grans reptes actuals de l’Administració en cinc àmbits: l’organització i les persones (captar, incentivar i desenvolupar el talent); els processos i la burocràcia enfocats a donar garanties i permetre un accés igualitari; la compartimentació de les competències; la qualitat en la gestió (direcció pública professional i planificació estratègica), i la qualitat democràtica (traçabilitat, integritat i transparència). Així mateix, el director de la RCDP, Joan Lluís Pérez Francesch, va fer èmfasi en la necessitat d’enfocar la reforma administrativa en una triple finalitat: (i) fer compatible una Administració útil al servei de les persones amb l’ideal democràtic; (ii) combatre l’excés de partidisme polític que impedeix actuar amb objectivitat i al servei dels interessos generals, i (iii) avançar en la transparència i el retiment de comptes.

En primer lloc, la jornada va comptar amb la ponència de la professora Alba Nogueira López, catedràtica de Dret Administratiu de la Universitat de Santiago de Compostel·la. Va exposar el seu treball sobre la necessitat d’impulsar una reforma administrativa per al 99 % i assolir la igualtat real davant la vulnerabilitat administrativa. La premissa d’aquesta investigació rau en la necessitat d’impulsar una reforma administrativa estructural per aconseguir l’efectivitat dels drets socials i donar compliment al mandat constitucional de la igualtat real, que també té una vessant administrativa i procedimental. Aquest objectiu requereix repensar la perspectiva per la qual es dissenya l’Administració per al conjunt de la ciutadania i retirar tots aquells obstacles que generen la vulnerabilitat administrativa, és a dir, la feblesa de la ciutadania davant del disseny administratiu de certs procediments, polítiques públiques o formes d’atenció ciutadana.

Un exemple d’aquesta patologia el podem trobar en el disseny de l’ingrés mínim vital (IMV). Es tracta d’un pilar fonamental de l’escut social impulsat en plena pandèmia, però que, tal com l’Administració l’ha desenvolupat i implementat, en deixa fora un gran nombre de ciutadans que haurien de poder accedir-hi, ja sigui per l’existència de traves burocràtiques o per la falta d’informació. Segons dades de l’Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal (AIReF), el 58 % dels potencials beneficiaris de l’IMV durant l’any 2022 no el van arribar a sol·licitar.

En aquest sentit, la professora Nogueira constata que els objectius de l’estat social no poden quedar únicament en reconeixements normatius, sinó que cal repensar les pràctiques administratives existents per garantir la seva efectivitat amb plasmacions pressupostàries, procedimentals i organitzatives. Es tracta de superar les limitacions administratives actuals, com ara els dèficits d’informació, la bretxa digital, els obstacles procedimentals o les restriccions injustificades (per raó d’edat, incompatibilitat amb altres ajuts o exigències de residència/padró), per fer efectius aquests drets. Aquesta reforma administrativa planteja, entre altres qüestions, repensar la cultura organitzativa i d’atenció ciutadana; reflexionar sobre el paper del dret administratiu, consagrat històricament com una garantia envers l’Administració; combatre la burocràcia defensiva i la hipertròfia dels procediments, i promoure una cultura del servei públic i de protecció dels interessos generals.

Fet el diagnòstic, la professora Nogueira tracta la proposta, en què emfasitza: (i) la necessitat d’abordar una millora reguladora que superi el prisma neoliberal únicament centrat a alliberar de càrregues els sectors econòmics; (ii) repensar els procediments administratius des dels drets fonamentals, conciliant els mecanismes de control amb la intimitat o la dignitat de les persones; (iii) impulsar una nova ocupació pública especialitzada i flexible, per exemple, amb unitats interdepartamentals o processos de selecció menys memorístics, i (iv) reconfigurar els serveis d’atenció al públic, complint els mandats actuals d’assistència ciutadana en l’ús de mitjans telemàtics (article 13 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques) i donant suport i assessorament a la ciutadania vulnerable, tal com recomana la Comissió Europea en matèria de pobresa energètica.

En segon lloc, la jornada va comptar amb una taula rodona sobre la reforma administrativa, moderada per la professora Dolors Canals, i amb la participació de Xavier Bernadí, secretari del Govern de la Generalitat de Catalunya; Manuel Villoria, catedràtic de Ciència Política de la Universitat Rei Joan Carles, i Diego Gómez, advocat activista i professor associat de dret administratiu de la Universitat de Vigo.

Aquest diàleg va permetre reflexionar sobre diversos aspectes, començant per si l’administració electrònica ha contribuït a la millora de l’Administració pública. En aquest sentit, si bé l’administració electrònica resulta necessària i ha ajudat a la satisfacció de polítiques públiques (per exemple, en matèria de transparència i publicitat activa), tal com va destacar Xavier Bernadí, el sistema vigent presenta greus defectes que no s’han afrontat degudament, com ara els riscos d’exclusió social, la bretxa digital, la generalització de la cita prèvia (que va motivar l’Acord GOV/146/2023, d’11 de juliol, pel qual s’estableix el Model d’atenció ciutadana de la Generalitat de Catalunya) o la deshumanització de les administracions, circumstàncies que també són un avís per a l’àmbit de la intel·ligència artificial.

El professor Villoria va constatar que la introducció de l’administració electrònica a Espanya l’any 2005 no ha comportat un augment de la confiança ciutadana en els parlaments (un 40 % l’any 2006, un 13 % l’any 2023) ni en els poders executius (un 40 % l’any 2006, un 24 % l’any 2023). Va afegir que, mentre que la ciutadania reclama més transparència en l’ús de fons públics, menys burocràcia i una relació més directa amb l’Administració, la percepció social és que l’Administració espanyola es caracteritza per la lentitud en la prestació de serveis i la manca de transparència.

En darrer lloc, el professor Gómez va destacar el fet que la mala regulació de l’administració electrònica hagi minvat els drets de la ciutadania, per exemple, en relació amb la manca d’efectes per omissió de l’avís de posada a disposició de la notificació electrònica (article 41.6 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques) o els casos de notificació per diverses vies. També s’han donat casos de mala implementació, com ara en l’exigència de cita prèvia sense fonament legal i imposant que s’hagi d’obtenir per mitjans telemàtics, o l’ampliació per via reglamentària dels subjectes obligats a relacionar-se telemàticament sense la deguda justificació.

Així mateix, es va plantejar als ponents si la reforma administrativa s’hauria de plantejar en termes estructurals o si seria millor fer-ho de forma sectorial, i també quin seria l’instrument jurídic adequat per fer-ho (dret dur, hard law, o dret tou, soft law). En aquest punt, Xavier Bernadí va respondre de forma ambivalent: les reformes estructurals requereixen consensos i factors que actualment no es tenen, i la reforma administrativa no és una prioritat d’interès per a la ciutadania, més centrada en aspectes sectorials i d’actualitat. Tanmateix, va considerar que la reforma de l’Administració s’ha de fer de forma gradual i va reivindicar el paper dels instruments de dret tou per avançar de forma flexible. Com a exemples exitosos va mencionar els acords de Govern per impulsar la comunicació clara amb la ciutadania (Acord GOV/29/2024, de 6 de febrer, d’impuls de la comunicació clara de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i dels ens del seu sector públic amb la ciutadania), la creació de la Comissió d’Intel·ligència Artificial (Acord GOV/45/2024, de 27 de febrer, pel qual es crea la Comissió d’Intel·ligència Artificial i s’estableixen mesures en matèria d’intel·ligència artificial) i l’aprovació i el seguiment dels plans normatius (Acord GOV/33/2024, de 13 de febrer, pel qual s’aprova el Pla normatiu del Govern de la Generalitat de Catalunya per a l’any 2024). En l’àmbit de Govern, va anunciar que s’està treballant, entre d’altres, en iniciatives legislatives en matèria d’organització, procediment administratiu, mecanismes alternatius de resolució de conflictes, processos d’elaboració de disposicions normatives i reforma de l’àmbit local.

El debat sobre el mecanisme jurídic adient per realitzar una reforma és un tema clàssic i recurrent, tal com va destacar el professor Villoria. De fet, va recordar debats en aquesta línia en les comissions de modernització de l’Administració a principis dels anys noranta, en què es va constatar que amb transformacions organitzatives es podia millorar la qualitat del servei públic. En tot cas, actualment aposta per la necessitat de tots dos instruments: normes de rang legal i mecanismes de dret tou, així com per un enfocament holístic i de conjunt per diagnosticar i tractar les respectives reformes.

El professor Gómez va apostar prioritàriament per l’exigència de mecanismes de dret dur per enfortir les garanties de la ciutadania. També va posar èmfasi en la necessitat d’elements addicionals, com ara una actitud positiva del funcionariat públic i la seva responsabilitat respecte de la ciutadania, una major voluntat política en la implementació i avaluacions ex post de la normativa.

Finalment, els tres ponents van coincidir en l’encert sobre l’anàlisi i la ponderació dels àmbits de reforma fet pels coordinadors i autors del monogràfic. Van reivindicar el paper de transferència de coneixement entre l’àmbit acadèmic i l’Administració, i van remarcar la coincidència dels temes tractats amb les principals preocupacions de la ciutadania envers l’Administració. En aquest sentit, van convidar els responsables de la RCDP a tractar en futures edicions altres reformes de l’Administració com ara l’organització, la responsabilitat i el control de l’activitat administrativa o l’ocupació pública.

Iván Rodríguez Florido
Personal investigador postdoctoral de dret administratiu a la Universitat Pompeu Fabra